Pokusov o reformy riadenia verejných financií bolo už niekoľko. Problematický je stále systém prípravy a realizácie verejného rozpočtu na najvyššej úrovni – teda v trojuholníku MF SR, vláda a NR SR, kde spočívajú právomoci aj zodpovednosť rozhodovať o verejných rozpočtoch ako o celku.

Najdôležitejším rozhodnutím vlády pri každoročnej príprave verejných rozpočtov je určenie stropu celkových výdavkov a najmä jeho rozdelenie medzi jednotlivých správcov rozpočtových kapitol. Od spôsobu, akým sa toto rozhodnutie robí, sa odvíja väčšina ostatných diskusií o verejných financiách. Bez jasných pravidiel, na ktorých sa vopred strany a ich zástupcovia vo vláde zhodnú, sa príprava rozpočtu každý rok zmení na drámu, kde má každý minister motiváciu za každú cenu presadzovať svoje záujmy bez ohľadu na čokoľvek. Diskusia nie je štruktúrovaná a chýba systém, ktorý by smeroval k dohode. Príprava rozpočtu pripomína permanentnú drámu.

Mýliace indexy

Preto takmer každá vláda má oficiálne alebo aspoň de facto pravidlo, ako určuje celkový výdavkový strop a jeho rozdelenie jednotlivým správcom. Jednoduchým a častým algoritmom je indexová metóda, keď sa výdavkové stropy jednotlivých kapitol v zásade násobia koeficientom, ktorý vychádza z medziročnej zmeny verejných výdavkov danej príjmovými možnosťami. Takýto systém má hlavnú nevýhodu v tom, že neumožňuje strategické riadenie verejných financií a neberie do úvahy fakt, že rast výdavkov v niektorých kapitolách je daný zákonnými požiadavkami a môže byť vyšší ako celkový index. Naopak, v iných kapitolách rastie potreba zdrojov pomalšie. Inými slovami, indexová metóda je jednoduchá, zrozumiteľná a jednoznačná, no výrazne neefektívna a sťažujúca riadenie štátu.

Slovensko do roku 2001 používalo v zásade indexovú metódu kombinovanú s odhadom niektorých významných potrieb. V roku 2001 zaviedlo MF SR delenie výdavkov na fakultatívne a obligatórne, ktoré je pokusom zmeniť spôsob uvažovania vo verejných financiách. Podľa nášho názoru však napriek určitému pokroku tento systém dáva správcom kapitol nesprávne motivácie a ide proti filozofii viacerých zmien v riadení vecí verejných.

Obligatórne výdavky boli definované ako finančné prostriedky, ktoré sú pre chod verejného sektora nevyhnutné. Podľa MF SR tento „postup poskytuje informácie o manévrovacom priestore, ktorý má vláda, resp. správcovia rozpočtových kapitol pri rozhodovaní o smerovaní výdavkov. Ak má nejaký výdavok charakter obligatórnosti, neznamená to, že jeho rozpočtovanie nie je nemenné. Zmena jeho objemu však v prevažnej miere podlieha prijatiu zákonnej normy. Ministerstvo financií do okruhu obligatórnych výdavkov zaradilo i výdavky na energie, vodu a komunikácie. Ich použitie nie je síce podmienené zákonnou normou, ale pre chod organizácií sú nevyhnutné a vzhľadom na cenový nárast týchto služieb nie je opodstatnené predpokladať v tejto oblasti výraznejšie možnosti úspor, a teda variabilnosť pri rozpočtovaní.

Do obligatórnych výdavkov sa pri príprave štátneho rozpočtu na rok 2002 zaradili najmä:

· mzdy v rozpočtových organizáciách štátu,

· poistné na zamestnancov v rozpočtových organizáciách štátu,

· dávky sociálneho zabezpečenia a sociálne dávky,

· energie, vodu a komunikácie pre rozpočtové organizácie štátu,

· prídel do sociálneho fondu,

· dotácie pre verejnú pravidelnú autobusovú dopravu,

· zmluva o výkonoch vo verejnom záujme v doprave,

· bežné transfery do zahraničia,

· výdavky kapitoly Štátny dlh,

· platby štátu do zdravotných poisťovní a Sociálnej poisťovne,

· štátna prémia v stavebnom sporení,

· predvstupové fondy,

· bežný transfer pre SOU, SPV a školské hospodárstva,

· zákonné poistenie motorových vozidiel,

· výdavky na rovnošaty,

· náklady na civilnú službu,

· hospodárska mobilizácia,

· štipendiá študentov VŠ a doktorandov,

· mzdy a poistné duchovným.

Čo je čo

Podobný spôsob rozčlenenia je vhodný len pri veľmi krátkodobom uvažovaní, keď je potrebné krátiť výdavky v rámci rozpočtového roka. Pre prípravu rozpočtu má negatívne motivácie, ktoré sa čoraz výraznejšie prejavujú v niekoľkoročnom horizonte používania tohto systému, a to osobitne, ak zároveň prebieha proces reformy verejného sektora.

Systému totiž chýba jasná filozofia toho, čo chápe pod obligatórnymi výdavkami. Miešajú sa v nich skutočné zákonné nároky na transfery s prostriedkami potrebnými na udržanie súčasného počtu zamestnancov rozpočtových organizácií štátu a budov spravovaných rozpočtovými organizáciami. Tento fakt má viacero praktických negatívnych dôsledkov:

· nejasná filozofia a miešanie rôznych typov výdavkov vytvára priestor na to, aby sa v budúcnosti do obligatórnych výdavkov umiestnil čo najväčší rozsah výdavkov. Fakt, že na obligatórne výdavky je pridelenie prostriedkov „zaručené“, dáva správcom rozpočtových kapitol motiváciu takto konať,

· nejasné pravidlá pre určenie objemu niektorých obligatórnych výdavkov vytvárajú priestor pre strategické hry zo strany správcov rozpočtových kapitol,

· zahrnutie mzdových, odvodových a energetických výdavkov rozpočtových organizácií do obligatórnych výdavkov znamená, že správcovia rozpočtových kapitol majú motiváciu zachovávať rozpočtové organizácie, transformovať príspevkové organizácie na rozpočtové, neprivatizovať ani inak sa nezbavovať existujúcich organizácií a zabezpečovať nové aktivity primárne cez vlastné rozpočtové organizácie,

· tento prístup nedáva motiváciu racionalizovať v rámci rozpočtovej organizácie počty zamestnancov či základné prevádzkové náklady, pretože takýto krok by viedol len k prideleniu nižšieho rozsahu prostriedkov pre kapitolu v ďalšom roku,

· chýba odpoveď na to, ako rozpočtovať výdavky na oblasti, ktoré nezabezpečujú rozpočtové organizácie štátu a kde neexistuje normatív na nápočet nárokov (mnohé decentralizované oblasti, vysoké školstvo).

V praxi sa navyše neosvedčil doterajší spôsob tlaku na racionalizáciu verejných výdavkov. Vláda v ostatných rokoch schvaľovala niektoré programy bez dostatočného finančného krytia s tým, že správca kapitoly mal počas rozpočtového roka zabezpečiť reformy, ktoré by viedli k zníženiu výdavkov. Bez tvrdého rozpočtového limitu, a teda skutočného tlaku na racionalizačné opatrenia už pri schvaľovaní rozpočtu, však takýto postup nemohol byť, ba ani nebol úspešný.

Rozhodovanie naslepo

Ďalším problémom je, že pri súčasnom systéme vláda v skutočnosti nevie, o čom rozhoduje, a preto do veľkej miery reálne nerozhoduje. Absencia programového prístupu znamená, že jednotliví ministri nevedia, o čom pri iných kapitolách rozhodujú. Tam, kde sa už zaviedol programový prístup, zase vzhľadom na nejasnú metodiku a filozofiu posudzuje vláda priveľa programov rôznej veľkosti. Pri príprave rozpočtu preto často venuje rovnakú pozornosť rozhodovaniu o výdavku v objeme desiatok miliónov korún ako výdavku v hodnote miliárd korún. Žiadna vláda navyše nedokáže reálne posudzovať rozdelenie výdavkov na podrobnejšiu úroveň, ako sú rozpočet kapitoly, prípadne základné programy, ktoré plní, čo súčasný systém programového rozpočtovania neberie do úvahy.

Kľúčovou otázkou vplývajúcou na neskoršiu realizáciu rozpočtu sú slabiny jeho prípravy, a to najmä fakt, že neexistuje dostatočný tlak na presné rozpočtovanie požiadaviek na zdroje verejných financií. Súčasný spôsob rozpočtovania umožňuje viacerým správcom rozpočtových kapitol, podhodnotiť, prípadne zatajiť niektoré požiadavky s tým, že vláda bude musieť problém nedostatku finančných zdrojov aj tak v budúcnosti riešiť. Správcovia kapitol necítia reálny tlak na to, aby určité typy výdavkov, ktoré sú v rozpočte schválené, naozaj dodržali. Môžu totiž v priebehu rozpočtového roka de facto „vydierať“ MF SR argumentmi, že ak neuvoľní dodatočné finančné zdroje, výdavkový program skolabuje a/alebo dôjde k rastu skrytých dlhov (neuhrádzaných faktúr a podobne). Sociálne dávky prekračujú od roku 2000 plánované výdavky každý rok o 3 až 3,5 mld. Sk Počas rozpočtového roka navyše správcovia predkladajú požiadavky na výdavky, ktoré pri príprave rozpočtu zámerne zamlčali. Dobrým príkladom sú výdavky na učebnice na základných a stredných školách, ktoré hradí MŠ SR. Ide o každoročne sa opakujúce výdavky, o ktorých ministerstvo vie. Napriek tomu ich nezahrnulo do návrhu štátneho rozpočtu, ktoré pripravovalo v roku 2001 na základe schváleného výdavkového stropu. V prvých mesiacoch roka 2002 potom iniciovalo mediálny tlak na vládu, aby schválila dodatočné prostriedky pre kapitolu MŠ SR na učebnice. Schválené limity verejných rozpočtov (okrem celkového deficitu) majú následne iba papierovú hodnotu.

Príčinou je i fakt, že výdavkové limity vo verejných rozpočtoch nie sú dostatočne záväzné. V prípade štátneho rozpočtu je neprekročiteľný aspoň jeho deficit, ostatné zložky verejných financií (Sociálna poisťovňa, zdravotné poisťovne…) nie sú viazané ani týmto limitom.

Permanentný deficit

Výsledkom je, že v ostatných rokoch skutočné plnenie štátneho aj verejného rozpočtu prevyšovalo schválený rozpočet o desiatky miliárd korún. V roku 2000 prekročili skutočné výdavky schválený štátny rozpočet o 4,5 % HDP, v roku 2001 o 3,3 % HDP. Dôveryhodnosť schváleného rozpočtu je preto veľmi nízka. Možnosť prekračovať výdavkové limity, prípadne presadzovať nové programy počas rozpočtového roka dáva správcom kapitol nesprávne motivácie a nevytvára tlak na efektívnosť.

Zo štúdie Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť Rozpočtovanie a riadenie verejných výdavkov