Keby parlament stihol schváliť zákon o druhom pilieri do 11. februára, od predloženia koncepcie reformy neubehne ani 365 dní. Z hľadiska rýchlosti na Slovensku vec nevídaná. Zodpovedné ministerstvo sociálnych vecí si za to zaslúži pochvalu. Rýchlosť však nie je pri reformách jediný dôležitý cieľ. Oveľa významnejšie je to, aby zmeny boli skutočným krokom vpred. Aká teda reforma je a ako prebiehala jej príprava?

Programové vyhlásenie vlády

V programovom vyhlásení z novembra 2002 sa vláda zaviazala pripraviť podmienky „pre postupné vytvorenie bezpečného a spravodlivého dôchodkového systému postaveného na troch pilieroch“. Sľúbila prehodnotiť Zákon o sociálnom poistení, ktorý mal byť pôvodne účinný od 1. januára 2003, a odstrániť deformácie, zakladajúce „neopodstatnené nerovnosti medzi občanmi“. Kľúčovým bodom reformy malo byť vytvorenie „povinného kapitalizačného piliera dôchodkového systému“, založeného na sporení „prostredníctvom individuálnych účtov“ v súkromných spoločnostiach. „Výber správcu“ mal byť „v plnej kompetencii občana,“ ktorý mal „v budúcnosti o čase svojho odchodu do dôchodku … rozhodovať sám“. Základný rámec reformy bol teda na stole.

Koncepcia reformy

Niektorí predstavitelia ministerstva práce a sociálnych vecí sa krátko po príchode nového vedenia začali vyjadrovať o budúcich zmenách a stratégii reformy. Nechýbali ani rôzne pomerne radikálne vízie. Prvé predstavy špecifikoval materiál Dôchodkový systém pre 21. storočie, ktorého prvá verzia, určená na interné pripomienkovanie, bola dokončená začiatkom decembra 2002. Materiál načrtával reformu smerom k dominancii kapitalizačného systému a uzavretiu priebežného systému pre nových účastníkov trhu práce. Počas diskusií sa tieto zámery do veľkej miery zmenili a do materiálu boli zapracované reálnejšie alternatívy reformy. Približne po desiatich týždňoch diskusií bol materiál Koncepcia reformy dôchodkového zabezpečenia v SR predložený na medzirezortné pripomienkovanie. Po spŕške kritiky (zväčša populistickej, ale často aj oprávnenej) a následnej revízii vláda koncepciu 2. apríla 2003 s pripomienkami schválila.

Podľa koncepcie mala byť reforma odštartovaná 1. januára 2004, odkedy mal byť priebežný systém zmenený na systém vyplácajúci dávky „v závislosti od počtu rokov prispievania a výšky príjmov, z ktorých bolo zaplatené poistné“ a zavedený silný príspevkovo definovaný systém povinnej kapitalizácie. Na osobné účty, ktoré mali spravovať nové Dôchodkové správcovské spoločnosti (DSS), malo smerovať 10 percent odvodov na dôchodkové zabezpečenie, zvyšok mal „tiecť“ do priebežného systému (10 percent) a do nového systému povinne zmluvného životného poistenia, v ktorom by komerčné poisťovne poskytovali invalidné a pozostalostné dôchodky (8 percent). Pri príprave zákonov síce došlo k posunu štartu významnejšej časti reformy o jeden rok, k upusteniu od zámeru presunúť invalidné a pozostalostné dôchodky na komerčné poistenie a k miernej zmene sadzieb odvodov, kľúčové body reformy však ostali nezmenené.

Reforma 1. piliera

Návrh zákona o sociálnom poistení bol predložený na pripomienkovanie deň po Koncepcii. Ak si uvedomíme, o aký komplexný materiál išlo, namieste je otázka, či bol tak narýchlo spísaný zákon vôbec dobrý. Treba si však uvedomiť, že nešlo o nový zákon, ale o upravenú verziu platného Zákona o sociálnom poistení. Počas prípravy koncepcie sa na ministerstve nikto kompetentný nezaoberal potrebou písania nového zákona. Myslelo sa výlučne na druhý pilier. V tomto smere bol neskorší postup vedenia, ktoré sa rozhodlo vyjsť so zmenenou verziou platného zákona (ktorý bol z právneho hľadiska pomerne dobre spracovanou normou), pomerne racionálny krok, ktorý významne urýchlil proces reformy. Vláda schválila návrh zákona 11. júna 2003 a po ďalších úpravách a diskusiách bol zákon schválený v parlamente 24. septembra. Po už tradičnom nepodpísaní zákona prezidentom bol vrátený parlamentu a 30. októbra opätovne schválený.

Zákon odstraňuje doterajšie neštandardné dávky. Zo starobného poistenia sa budú vyplácať už len starobné a pozostalostné; z invalidného poistenia invalidné a pozostalostné dôchodky. Problematické je znovuzavedenie predčasného starobného dôchodku: tu sa mohli dôkladnejšie uplatniť poistno-matematické princípy. Prijaté posúvanie hranice veku odchodu do dôchodku na 62 rokov pre obe pohlavia je určite krokom vpred. Pri pohľade na strety vlád a demonštrantov v európskych „štátoch blahobytu“ a faktickú absenciu významnejšej populistickej opozície dôchodkovej reformy u nás je však zrejmé, že vláda sa v tomto prípade bola príliš opatrná. Posunutím tejto hranice na 65 rokov mohla ušetriť oveľa viac.

Kľúčovou zmenou, ktorú zákon priniesol, je spôsob výpočtu dôchodkových dávok smerom k vyššej zásluhovosti. Zatiaľ čo v dnešnom systéme boli dôchodky pomerne nivelizované naprieč príjmovými skupinami, nový systém umožní vyššiu diferenciáciu a je to tak správne. Ešte významnejšie je však predĺženie „rozhodujúceho“ obdobia, na ktoré sa pri výpočte dávky prihliada. Kým dnes mohol jednotlivec zvýšiť priznaný dôchodok tým, že v posledných rokoch pred dôchodkom výrazne zvýšil svoj (predtým zväčša umelo znížený) príjem, v novom systéme sa takéto „narovnanie“ príjmov prejaví len v menšom náraste dôchodku, pretože posudzovať sa bude celé obdobie platieb odvodov. To výrazne znižuje morálny hazard v systéme. Jasnejšie povedané: Ľudia síce nestratia možnosť vykazovať nižšie príjmy a budú tak môcť ušetriť na odvodoch, nedostanú už ale také vysoké dôchodky ako dnes. To by malo byť brzdou budúcej eskalácie príjmov a výdavkov v systéme.

Zavedenie 2. piliera

V júli, keď bol na pripomienkovanie predložený návrh zákona o starobnom dôchodkovom sporení – upravujúci vznik a fungovanie systému povinnej kapitalizácie – bolo už na odchode z ministerstva vedenie zodpovednej Sekcie sociálneho poistenia, ktoré sa na výslednej podobe návrhu prakticky nepodieľalo. Samotný zákon bol spísaný pomerne úzkou skupinou zamestnancov ministerstva s pomocou jednej z bratislavských právnických kancelárií. Oslavovaní poradcovia Svetovej banky, ktorí svojho času poskytli drafty potrebného zákona, k jeho výslednej podobe prakticky vôbec neprispeli. Vláda schválila návrh zákona 2. októbra a v parlamente zákon prešiel 16. decembra.

Nový systém povinnej kapitalizácie má byť spravovaný prostredníctvom DSS. Povinne participovať budú osoby po prvý krát vstupujúce na trh práce po 1. januári 2005 a osoby zúčastnené v priebežnom systéme, ktoré sa dobrovoľne rozhodnú zúčastniť sa sporenia počas prvých 18 mesiacov reformy. Sadzba príspevkov na osobné účty bude 9 percent, celkovo tak odvody na dôchodkové zabezpečenie budú predstavovať 28,75 percenta (9 + 9 percent starobné, 6 percent invalidné poistenie a 4,75 percenta takzvaný Rezervný fond solidarity, ktorý bude slúžiť na úhradu dôchodkov v prechodnom období reformy). DSS musí vytvoriť tri fondy s rozdielnou investičnou stratégiou, pričom 50 percent majetku fondu musí byť investovaných na Slovensku; výber príspevkov bude pre DSS zabezpečovať Sociálna poisťovňa; dôchodky budú vyplácané komerčnými poisťovňami vo forme anuít alebo dočasných výberov z účtu v kombinácii s anuitou. Zostatok na účte má byť v prípade smrti sporiteľa predmetom dedičstva, o čom sa pred prijatím zákona viedla pomerne vášnivá diskusia. Nebol to však kľúčový problém reformy.

Problémy, riziká, nutné zmeny

Povinné sporenie je radikálnou, hoci problematickou zmenou. Najväčším problémom nového systému budú pravdepodobne vysoké náklady, ktoré možno v podobnom systéme očakávať. Vo svete existuje viacero kapitalizačných systémov, spravovaných súkromnými spoločnosťami na decentralizovanej báze, ani v jednom z nich sa však nepodarilo znížiť prevádzkové náklady na úroveň porovnateľnú hoci aj s najneefektívnejšími priebežnými systémami. V Čile tak napríklad ešte dnes – dve desaťročia po štarte – poplatky správcom predstavujú 10 až 15 percent odvádzaných príspevkov. Navyše, keďže nový systém začne fungovať „na zelenej lúke,“ spočiatku budú náklady omnoho vyššie. Regulácia výšky poplatkov – ako je zrejme každému ekonómovi – tento problém nemôže vyriešiť. Práve z týchto dôvodov je nanajvýš dôležité, aby sporitelia mohli investovať do výnosných aktív. Kapitalizácia inak nebude výhodnejšia než priebežné financovanie.

Najväčším rizikom zavedenia kapitalizácie je – paradoxne – jej úspech. Vláda sa pri hľadaní zdrojov financovania reformy spoľahla, že do nového systému prestúpi len polovica účastníkov priebežného systému. Ak to však bude viac, bude treba nájsť nové zdroje financovania deficitov priebežného systému. Tie môžu pochádzať z vyšších daní alebo odvodov, (dočasne) z ďalšieho verejného zadlžovania, privatizačných príjmov alebo z úspor verejných výdavkov. Len v prípade, že sa zdroje budú hľadať dvoma posledne spomenutými spôsobmi, môže byť podstúpenie tohto rizika prínosom.

Zákon o druhom pilieri bude treba čo najrýchlejšie novelizovať, a to najmä § 82 ods. 5, ktorý ustanovuje povinnosť investovať 50 percent úspor na území Slovenska. Ani masívne investície do cenných papierov slovenských emitentov nemôžu „povzbudiť“ kapitálový trh. Dôchodkové fondy sú portfólioví investori, nenakupujú nové emisie. Odstránenie tohto limitu je nevyhnutné pre zabezpečenie maximálnych možných výnosov pre sporiteľov. Netreba sa však príliš obávať, poslanci túto lekciu čoskoro pochopia aj sami.

Takýto je teda (stručný a neúplný) príbeh dôchodkovej reformy na Slovensku v roku 2003. Reformy, ktorej úspech je zatiaľ otázny.

Autor pôsobí v Inštitúte pre slobodnú spoločnosť.