2. Maximalizácia výšky a bezpečnosti poskytovaného dôchodkového zabezpečenia

Úroveň dôchodkov je jedným zo základných aspektov poskytovania dôchodkového zabezpečenia. Jedným z cieľov nového dôchodkového systému bude poskytovanie vyššej úrovne dôchodkov, než je to v dnešnom systéme, čo sa dosiahne (i) posilnením významu dobrovoľných dôchodkových schém (posilnenie III. piliera), (ii) zavedením systému starobného dôchodkového sporenia (zavedenie II. piliera) a (iii) reformou dnešného priebežného systému (reforma I. piliera). Princípy, na základe ktorých bude dosahovaná maximálna výška dôchodkového zabezpečenia, budú nasledovné:

“ investovanie dôchodkových úspor,

“ čo najvyššia možná miera konkurencie v rámci systému starobného dôchodkového sporenia (povinného i dobrovoľného),

“ diverzifikácia dôchodkových aktív,

“ efektívna administrácia systému,

“ adresná redistribúcia vo verejnom pilieri.

Sporenie, investovanie, kapitálové trhy

Základnou požiadavkou vyššej výhodnosti systému starobného dôchodkového sporenia oproti systému priebežného financovania je vyššia reálna výnosnosť aktív, do ktorých sú dôchodkové úspory investované, v porovnaní s rastom mzdovej bázy. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že nie všetky aktíva majú vyššiu výnosnosť, než je implicitná výnosnosť priebežného systému.

Aby malo teda vytvorenie povinného systému starobného dôchodkového sporenia pre prispievateľov význam, je potrebné umožniť investovanie prevažnej časti dôchodkových úspor do rôznych cenných papierov emitovaných súkromnými emitentami, pretože investovanie (prevažnej časti alebo dokonca všetkých) dôchodkových úspor do štátnych dlhopisov nedokáže zabezpečiť požadovanú návratnosť. V tomto prípade sa fakticky nejedná o uskutočňovanie reálnych investícií, ale o financovanie verejnej spotreby, a, ako sme uviedli, dlhodobo neumožňuje dosahovanie vyšších čistých výnosov.

Konkurencia, diverzifikácia a prísny dohľad v rámci systému povinného starobného dôchodkového sporenia

Systém povinného starobného dôchodkového sporenia bude spravovaný na konkurenčnom princípe súkromnými dôchodkovými inštitúciami. Štátu bude v novom systéme pripadať dôležitá funkcia tvorcu a vymáhateľa pravidiel fungovania súkromných dôchodkových inštitúcií a funkcia prevádzkovateľa centrálneho registra prispievateľov. Súkromné dôchodkové inštitúcie budú pod prísnym dohľadom nezávislej regulačnej autority. Politika dohľadu a regulácie bude zameraná na:

“ stanovovanie adekvátnych pravidiel pre vznik a pôsobenie súkromných dôchodkových inštitúcií,

“ elimináciu rizika defraudácie, alebo nebezpečenstva znehodnotenia majetku,

“ stanovenie pravidiel pre umiestňovanie aktív (diverzifikácie),

“ transparentnosť vzťahov v rámci systému,

“ nízkej nákladovosti systému povinnej kapitalizácie,

“ včasné zabezpečovanie presných, kvalitných a úplných informácií pre prispievateľov a regulátora.

Administratívna nenáročnosť v rámci verejného piliera

Verejný pilier bude povinný, verejne spravovaný, financovaný v dlhodobom horizonte priebežne prostredníctvom štátneho rozpočtu. Systém nebude vykonávať funkciu primeranej náhrady pracovného príjmu v prípade staroby, ale bude slúžiť ako systém poskytovania minimálnej úrovne dôchodkového zabezpečenia v starobe. Hlavnými kritériami výšky poskytovaných dôchodkov bude:

v alt. 1: – počet odpracovaných rokov

v alt. 2: – počet odpracovaných rokov a

– výška dôchodkových úspor daného platiteľa príspevkov v rámci systému starobného dôchodkového sporenia.

V alt. 2 budú z dôvodov fiškálnej udržateľnosti budúceho priebežného systému dôchodkové úspory z povinného systému starobného dôchodkového sporenia predmetom príjmového testovania. Financovanie priebežného systému sa postupne zmení z financovania prostredníctvom poistných príspevkov (odvodov) na systém financovaný zo štátneho rozpočtu, a to z viacerých dôvodov:

“ filozofia nového priebežného systému ako systému poskytovania minimálnej úrovne dôchodkového zabezpečenia a nie ako systému poskytovania primeranej náhrady príjmu, neopodstatňuje financovanie prostredníctvom odvodov, ale prostredníctvom štátneho rozpočtu,

“ financovanie prostredníctvom štátneho rozpočtu na rozdiel od financovanie prostredníctvom odvodov znamená nižšiu úroveň efektívneho zdanenia,

“ financovanie prostredníctvom štátneho rozpočtu vyvoláva menšie negatívne efekty na fungovanie trhu práce a kapitálu než financovanie prostredníctvom odvodov, čo má ďalekosiahle efekty na výkonnosť ekonomiky ako celku,

“ zmena financovania prostredníctvom odvodov na financovanie prostredníctvom daní vyplýva zo zmeny účelu dôchodkových dávok v transformovanom priebežnom systéme, ktoré už nebudú plniť funkciu primeranej náhrady pracovného príjmu, ale funkciu poskytovania minimálneho štandardu dôchodkového zabezpečenia.

2.3 Piliere nového systému dôchodkového zabezpečenia

Z hľadiska špecifikácie zloženia jednotlivých pilierov dôchodkového systému má kľúčovú otázku problém stanovenia žiadúcej úrovne dôchodkového zabezpečenia, ktoré by malo byť (najmä povinným) dôchodkovým systémom poskytované. V tomto smere je potrebné nájdenie konsenzu v otázke tzv. miery náhrady.

Doterajší spôsob vykazovania náhradového pomeru ako podielu priemerného (starobného) dôchodku na priemernej mzde sa ukazuje ako nedostatočný a nie veľmi presný. Problémovou otázkou sú najmä rozdiely vznikajúce v závislosti od spôsobu merania náhradového pomeru ako podielu dôchodku na hrubej, resp. čistej mzde, a chýbajúci vzťah tohoto ukazovateľa k úrovni životného, resp. existenčného minima. Z týchto dôvodov bude koncepcia ďalej pri úvahách o výške poskytovaného dôchodkového zabezpečenia uvažovať najmä s ukazovateľom životného minima vo vzťahu k priemernej mzde v národnom hospodárstve.

3. Ohraničenia reformných možností

Základným problémom vytvárania nového dôchodkového systému sú obmedzenia vyplývajúce z fungovania dnešného systému, t.j. problém, že nový dôchodkový systém nenavrhujeme „na zelenej lúke“, čo značne zužuje rozsah možných reformných alternatív. Možné významné obmedzenia rozhodovania o smerovaní dôchodkovej reformy zahŕňajú nasledovné aspekty:

“ nepriaznivá počiatočná fiškálna situácia,

“ požiadavka dohovoru Medzinárodnej organizácie práce (MOP) ohľadom minimálnej úrovne dôchodkov poskytovaného z povinného systému,

“ smerovanie SR do EMÚ predpokladajúce plnenie Maastrichtských kritérií,

“ niektoré negatívne skúsenosti v oblasti finančného sektora.

Počiatočné obdobie dôchodkovej reformy bude charakterizované nepriaznivou fiškálnou situáciou, keďže hospodárenie verejných financií v súčasnosti dosahuje deficit cca 6% HDP a samotný dôchodkový systém (ZDFZ) je posledné tri roky v deficite zhruba 0,4% HDP ročne.

SR pristúpila k dohovoru MOP č. 102, podľa ktorej povinný dôchodkový systém musí zabezpečovať mieru nahradenia na úrovni 40% hrubej mzdy. Túto podmienku je možné v rámci systému starobného dôchodkového sporenia s doplnkovým systémom verejného piliera zabezpečiť.

Vstup do Európskej menovej únie je podmienený splnením Maastrichtských kritérií, pričom z hľadiska dôchodkovej reformy je dôležitá úroveň deficitov verejných rozpočtov a verejného zadĺženia. Podľa súčasnej metodiky by implicitný dlh dôchodkového systému po jeho priznaní bol zarátaný do verejného zadĺženia. Z tohto dôvodu sa financovanie transformácie bude uskutočňovať nielen z príjmov z privatizácie, ale v budúcnosti aj z prostriedkov štátneho rozpočtu .

Na Slovensku možno pozorovať pomerne negatívny postoj občanov k doterajšiemu reformnému procesu, ktorý v prevažnej miere nepriniesol očakávané výsledky. Z hľadiska dôchodkovej reformy majú špecifický význam viaceré aspekty, na tomto mieste spomenieme negatívne skúsenosti s niektorými investičnými fondmi v procese kupónovej privatizácie, s niektorými obchodníkmi s cennými papiermi, s bankrotmi bánk, ale aj s mnohými bankrotmi nebankových subjektov. Štát mnohokrát zlyhal aj v plnení svojej zásadnej úlohy, ktorou je bezpochyby vymáhanie práva a efektívny dohľad na činnosťou niektorých subjektov finančného trhu. Negatívne skúsenosti pramenia taktiež z vytvorenia (kvázi) konkurenčného prostredia v systéme zdravotných poisťovní, čo má význam z hľadiska vytvárania centrálneho registra prispievateľov v rámci povinného systému starobného dôchodkového sporenia.

4. Rámcové vymedzenie dôchodkovej reformy

V predošlých častiach sme predstavili požiadavky na nový dôchodkový systém a princípy fungovania takéhoto dôchodkového systému. V tejto kapitole sa venujeme predstaveniu princípov reformy, ktoré je potrebné pri systémovej zmene súčasného systému na nový systém dodržiavať, predstaveniu potrebných opatrení, ktoré je treba uskutočniť a špecifikácii systémových zmien týkajúcich sa poskytovania jednotlivých druhov dôchodkov.