1. Dôvody nevyhnutnosti zásadnej zmeny dôchodkového systému na Slovensku

Medzi základné aspekty poskytovania dôchodkového zabezpečenia možno zaradiť výšku poskytovaných dôchodkov, dostupnosť a bezpečnosť ich poskytovania, ako aj udržateľnosť dôchodkového systému. Súčasný spôsob poskytovania a financovania dôchodkov v SR – najmä s ohľadom na očakávaný budúci vývoj – potrebuje v tomto ohľade zásadnú systémovú zmenu. Účelom tohto materiálu je predstaviť základnú koncepciu potrebnej reformy, ktorá povedie k vytvoreniu systému, v ktorom budú spomenuté aspekty v maximálne možnej miere prítomné.

1.1 Súčasné poskytovanie dôchodkového zabezpečenia v SR v skratke

Poskytovanie dôchodkového zabezpečenia v SR má v súčasnosti viaceré formy. Dominantné postavenie zaujíma verejný systém dôchodkového zabezpečenia, dobrovoľné dôchodkové schémy majú z hľadiska poskytovaného zabezpečenia zanedbateľný význam.

Základným a dominujúcim systémom je povinný verejný (dávkovo definovaný) systém priebežne financovaného dôchodkového zabezpečenia, ktorý je vykonávaný verejnoprávnou Sociálnou poisťovňou (ďalej „priebežný systém“) prostredníctvom jej Základného fondu dôchodkového zabezpečenia (ZFDZ). Príjmami systému sú:

“ odvody zamestnancov a zamestnávateľov,

“ odvody z príjmov SZČO a spolupracujúcich osôb; spoločníkov s.r.o.,

“ platby štátu a Národného úradu práce (NÚP) za tzv. náhradné doby, ktoré sú uhrádzané v rámci bežných rozpočtových výdavkov, resp. z príjmov NÚP,

“ transfery zo Základného fondu nemocenského poistenia a Rezervného fondu Sociálnej poisťovne.

V rámci tohto systému sú vyplácané viaceré typy dôchodkových dávok viac než 1,4 miliónu dôchodcov. Ide o starobný dôchodok, pomerný starobný dôchodok, invalidný dôchodok, čiastočný invalidný dôchodok, dôchodok za výsluhu rokov, dôchodok manželky, sirotský dôchodok, vdovský dôchodok, vdovecký dôchodok, sociálny dôchodok, ako aj zvýšenie za bezvládnosť, z dôvodu jediného zdroja príjmov (JZP), odboja a rehabilitácie. Výdavky tohto systému v súčasnosti dosahujú 8% HDP. V širšom zmysle možno na Slovensku do dôchodkového systému zahrnúť aj rôzne dobrovoľné formy poskytovania dôchodkového zabezpečenia, ako napr. životné poistenie, kolektívne investovanie, sporenie v bankách alebo iných finančných inštitúciách, alebo aj držbu iných aktív. Jedinou formálne inštitucionalizovanou formou poskytovania dobrovoľného dôchodkového zabezpečenia je systém doplnkového dôchodkového poistenia (DDP), ktorý v súčasnosti kumuluje aktíva na úrovni 0,6% HDP.

1.2 Kľúčové problémy dôchodkového systému na Slovensku

Hlavný problém fungovania dôchodkového systému na Slovensku spočíva v dominantnom podiele verejného, priebežne financovaného systému v rámci celého systému dôchodkového zabezpečenia. Tento pri zachovaní princípu jeho fungovania ako systému zabezpečujúceho primeranú náhradu príjmu nemožno pokladať za udržateľný.

Ďalším problémom je praktická absencia dobrovoľných foriem dôchodkového sporenia a poistenia, ktoré (i) sú vytláčané verejným priebežným systémom, (ii) pre ktorých existenciu neexistujú vhodné legislatívne podmienky a (iii) ktorých rozšírenie je brzdené nerozvinutým finančným trhom a pod.

Základným dôvodom nutnosti zásadnej reformy dôchodkového systému v SR je dlhodobá neudržateľnosť priebežného financovania dôchodkového zabezpečenia v jeho dnešnej podobe ako systému poskytovania primeranej náhrady príjmu v prípade staroby, dlhodobej nespôsobilosti na prácu alebo straty živiteľa (ďalej len „systému poskytovania primeranej náhrady príjmu“).

Neudržateľnosť má svoje príčiny v nepriaznivom demografickom vývoji, rastúcej informatizácii spoločnosti, neexistencii vlastníckych práv v rámci systému a v predpoklade budúcej zvýšenej mobility a migrácie pracovnej sily po vstupe SR na spoločný trh EÚ a na svetové trhy. Ako bude uvedené ďalej, jedným z dôležitých dôvodov uskutočnenia reformy je aj zvýšenie motivácie participovať na pracovnom procese a prispievať do dôchodkového systému.

Z týchto dôvodov nemôže byť budúci priebežný pilier postavený na princípe primeranej náhrady príjmu v prípade staroby, ale musí sa zmeniť na poskytovanie dávkovo definovaného minimálneho štandardu dôchodkového zabezpečenia financovaného prostredníctvom štátneho rozpočtu, ktorý bude univerzálny pre všetkých občanov SR. Výška dôchodku z priebežného systému bude diferencovaná:

Alt. 1 – v závislosti od dĺžky zárobkovej činnosti

Alt. 2 – v závislosti od dĺžky zárobkovej činnosti a

– na základe testovania výšky dôchodkových príjmov, resp. aktív, zo systému povinného starobného dôchodkového sporenia, ktorý bude v rámci tejto reformy zavedený.

Dôchodkový systém v SR, rovnako ako vo všetkých vyspelých krajinách sveta, čelí novým problémom, ktoré budú s najväčšou pravdepodobnosťou špecifické pre vývoj v 21. storočí, a to:

“ starnutie obyvateľstva,

“ zvýšená mobilita a migrácia pracovných síl,

“ zvýšená informatizácia a virtualizácia spoločenských vzťahov.

V doterajšej diskusii nebola aspektom informačnej spoločnosti, mobility pracovnej sily, problematike migrácie a významu vlastníckych práv pre fungovanie dôchodkového systému venovaná dostatočná pozornosť (problém demografického vývoja je, naopak, už pomerne známy). Avšak práve tieto aspekty, ktoré úzko súvisia s nastavením motivácií v dôchodkovom systéme, zakladajú dôvod na zásadnú reformu súčasného dôchodkového systému, ktorá by mala spočívať:

“ v zavedení silného príspevkovo definovaného povinného systému starobného dôchodkového sporenia,

“ v prebudovaní priebežného systému, ktoré bude vychádzať zo zmeny jeho filozofie z jeho dnešnej podoby systému zabezpečujúceho primeranú náhradu príjmu na systém poskytujúci minimálny štandard dôchodkového zabezpečenia,

“ vo zvýšení významu dobrovoľných dôchodkových schém.

1.3 Nedostatky doposiaľ navrhovaných riešení

Problém slovenského dôchodkového systému spočíva nielen v rozsahu a dominancii priebežného financovania, ale, ako sme už uviedli, predovšetkým v samotnom charaktere priebežného spôsobu financovania, ktorý nie je udržateľný ako taký. Priebežný systém financovania je potrebné výrazne modifikovať a vhodne doplniť systémom povinného starobného dôchodkového sporenia, pričom musí dôjsť k zvýšeniu významu dobrovoľných foriem financovania a poskytovania dôchodkového zabezpečenia a zmene úlohy štátu v dôchodkovom systéme, ktorá bude pozostávať z tvorby, implementácie a efektívneho vymáhania pravidiel fungovania systému starobného dôchodkového sporenia a garancie minimálneho štandardu dôchodkového zabezpečenia v súlade s prijatými medzinárodnými záväzkami a makroekonomickými obmedzeniami.

Predchádzajúca Koncepcia reformy sociálneho poistenia v SR (ďalej len „KRSP“) uvažovala v rámci reformy dôchodkového systému so zachovaním priebežného financovania v jeho forme systému primeranej náhrady príjmu, pričom opomenula existenciu významu vlastníckych práv na stabilitu systému, ako aj otázky súvisiace s mobilitou a migráciou pracovnej sily, možnou dezintegráciou príjmovej základne poistného priebežného systému vplyvom vyhýbania sa platbám odvodov a pod. Z tohto dôvodu predpoklad stability priebežného financovania, z ktorého vychádza KRSP, nemožno pokladať za dostatočne realistický.

Zámerom tejto Koncepcie je predstaviť návrh reformy, ktorej cieľom by bola transformácia dnešného systému do udržateľnejšej podoby trojpilierového modelu, než aký predstavila KRSP, ktorá počítala so silným priebežným pilierom a menej významným systémom starobného dôchodkového sporenia. Ráta sa v nej s minimálnym, dávkovo definovaným, priebežným pilierom z dlhodobého hľadiska financovaným prostredníctvom štátneho rozpočtu a poskytujúcim základné zabezpečenie približne na úrovni životného minima pre tých, ktorý odpracovali potrebný počet rokov a dosiahli stanovený dôchodkový vek. Zásadný rozdiel je v ponímaní tohto piliera ako piliera zabezpečujúceho základný štandard a zabezpečujúceho ochranu pred chudobou, a nie náhradu príjmu. Bude to pilier plne solidárny, v ktorom výška dôchodku nebude závisieť od výšky odvedených daní, ale od dĺžky doby zamestnania.

Náhradu príjmu bude (do určitej úrovne v závislosti od vymeriavacieho základu) zabezpečovať systém starobného dôchodkového sporenia, tzv. systém starobného dôchodkového sporenia, ktorý bude príspevkovo definovaný a financovaný prostredníctvom príspevkov na osobné dôchodkové účty účastníkov systému. V alt. 1 sa bude dôchodok z priebežného systému, tzv. paušálny dôchodok, poskytovať všetkým osobám, ktoré dovŕšia dôchodkový vek v závislosti od dĺžky zamestnania. V alt. 2 pre tých účastníkov, ktorí si našetria dostatok zdrojov v systéme starobného dôchodkového sporenia na financovanie svojho poproduktívneho života (testovaný dôchodok), bude dôchodok z verejného piliera krátený.

Týmto spôsobom sa jasne oddelí solidarita v dôchodkovom systéme (zahrnutá vo verejnom pilieri) od zásluhovosti vyjadrenej výškou dôchodku adekvátnou odvedeným príspevkom s prislúchajúcim zhodnotením (čo bude podstatou systému starobného dôchodkového sporenia).

Realizácia predkladanej koncepcie výrazne posilní zainteresovanosť jednotlivcov na vlastnej životnej úrovni v starobe a umožní individuálny odchod do dôchodku pre tých účastníkov, ktorí si vlastnou aktivitou v priebehu produktívneho života ušetrili dostatok zdrojov na svojom osobnom dôchodkovom účte.

Dlhodobým cieľom je v horizonte niekoľkých generácií dosiahnuť stav, kedy dominantnou formou zabezpečenia v starobe budú dobrovoľné formy dôchodkového sporenia a poistenia.

Občanom bude v rámci nového dôchodkového systému umožnený individuálny výber jednej z viacerých dôchodkových správcovských spoločností, ktoré budú zriaďovať dôchodkové fondy a ktoré budú spravovať dôchodkové aktíva týchto fondov. Dôchodkové správcovské spoločnosti budú podliehať vzájomnej konkurencii na trhu, ktorá bude vyvíjať tlak na skvalitňovanie služieb súvisiacich so správou dôchodkových aktív. V prípade nespokojnosti občana s jeho výberom dôchodkovej správcovskej spoločnosti bude občanovi umožnený prestup do inej dôchodkovej správcovskej spoločnosti za vopred stanovený poplatok, ktorého maximálna výška bude limitovaná zákonom.

2. Princípy fungovania nového dôchodkového systému

Požiadavky na fungovanie dôchodkového systému schopného čeliť vývoju, ktorý možno očakávať v nadchádzajúcich desaťročiach, možno formulovať v štyroch základných rovinách:

“ udržateľnosť a stabilita systému,

“ primeranosť výšky poskytovanej náhrady príjmu,

“ maximalizácia bezpečnosti poskytovaného dôchodkového zabezpečenia,

“ dostupnosť adekvátneho dôchodkového zabezpečenia pre všetky príjmové kategórie.

Z týchto požiadaviek je možné odvodiť základné princípy, na základe ktorých by mal fungovať budúci dôchodkový systém po uskutočnení jeho reformy. Tieto princípy musia zohľadniť vonkajšie a vnútorné obmedzenia existujúce v rámci slovenského dôchodkového systému a slovenskej ekonomiky.

2.1 Udržateľnosť a stabilita systému

Udržateľnosť a stabilita je kľúčovou požiadavkou dlhodobého fungovania dôchodkového systému. Táto má dve základné roviny:

“ akceptácia prispievania do systému z hľadiska občanov,

“ odolnosť systému voči zmene vonkajších – demografických, ekonomických a iných – faktorov ovplyvňujúcich jeho fungovanie.

Systém, ktorý si nie je schopný vytvárať a udržiavať vlastné príjmy a ktorého prevádzkové hospodárenie býva ohrozené zmenami na trhu práce, demografickým vývojom, momentálnym stavom verejných rozpočtov a pod., vytvára potrebu zabezpečovania zdrojov nesystémovými opatreniami.

Takéto nesystémové opatrenia – či už sa jedná o arbitrárne presuny medzi jednotlivými zložkami verejných financií (ako je tomu dnes medzi fondmi Sociálnej poisťovne a v prípade neuskutočnenia reformy by bolo v budúcnosti nutné z prostriedkov štátneho rozpočtu), nesystémové prerozdeľovanie v neprospech súčasných daňových poplatníkov alebo zvyšovanie verejného dlhu na úkor budúcich daňových poplatníkov – budú v nadchádzajúcich desaťročiach s ohľadom na očakávaný demografický vývoj a možný vývoj na trhu práce čoraz ťažšie uskutočniteľné, môžu mať v dnešnom merítku obrovský rozsah, a teda neobídu sa bez nezanedbateľných negatívnych efektov na výkonnosť slovenskej ekonomiky a životnú úroveň občanov.

Princíp sporenia a vlastnícke práva

Z hľadiska stability príjmov dôchodkového systému je nevyhnutné, aby bolo prispievanie do systému občanmi akceptované a aby sa mu občania, resp. zamestnávatelia, vyhýbali v čo najmenšej miere. V súčasnom slovenskom priebežnom systéme, kde je výška dávok prakticky len málo závislá od výšky odvedených platieb, je platenie odvodov občanmi celkom pochopiteľne vnímané ako platenie daní, dôsledkom čoho dochádza k vyhýbaniu sa platbám odvodov, zatajovaniu a presúvaniu príjmov, najrôznejším úpravám vymeriavacieho základu, demotivácii oficiálne sa zamestnať, uprednostňovaniu neformálnej ekonomiky, migrácii na trhy práce krajín s menším odvodovým zaťažením, a pod. Ako sme už uviedli, v dôsledku pokračujúcej informatizácie spoločenských vzťahov a elektronizácie platobných systémov, ktoré možno v nadchádzajúcich desaťročiach očakávať, sa tieto tendencie ešte viac zosilnia, čo môže mať na verejné dôchodkové systémy s poistným charakterom, akým je (alebo presnejšie povedané akým má ambíciu byť) aj súčasný slovenský verejný dôchodkový systém, dezintegračný vplyv.

Ak má byť budúci dôchodkový systém udržateľný, je nevyhnutné zabezpečiť jeho odolnosť voči vyhýbaniu sa platbám do systému, zvýšenej migrácii a mobilite pracovných síl, zvýšenej miere nezamestnanosti a pod. To predpokladá zásadnú zmenu charakteru platieb do systému. Prispievanie do nového dôchodkového systému by malo byť založené na týchto princípoch:

“ zásluhovosť (výška dávok má odzrkadľovať výšku zaplatených príspevkov) zhmotnená v sporivom princípe,

“ adekvátna výška povinného prispievania,

“ využitie funkcie vlastníckych práv (v prípade úmrtia prispievateľa sú naakumulované úspory dedičné),

“ individuálna voľba veku odchodu do dôchodku v systéme starobného dôchodkového sporenia (možnosť vyviazania sa zo systému),

“ obmedzenie redistribúcie,

“ zmena charakteru redistribúcie dnešného poistného systému minimalizáciou priebežne financovaného dôchodkového zabezpečenia a maximalizáciou možností zdrojov jeho krytia na redistribúciu.

Dobrovoľný súkromný pilier

Kľúčovým princípom fungovania budúceho dôchodkového systému by malo byť dominantné postavenie dobrovoľných foriem poskytovania dôchodkového zabezpečovania, konkrétne dobrovoľného dôchodkového sporenia a životného poistenia. Keďže dobrovoľné systémy fungujú na základe horeuvedených princípov, a majú teda pozitívny vplyv na ich akceptáciu v očiach prispievateľov a pozitívny vplyv na fungovanie trhu práce, možno ich považovať za dlhodobo udržateľné a zvyšovanie ich významu za žiadúce.

Na rozdiel od súčasnosti, dobrovoľný systém nebude stáť len na báze doplnkového dôchodkového poistenia (DDP), ale bude využívať aj ďalšie produkty finančného trhu. Pôjde najmä o životné poistenie zabezpečované životnými poisťovňami, vymedzené druhy sporenia v bankách a vybrané produkty kolektívneho investovania. Z pohľadu zaradenia produktu do dobrovoľného dôchodkového systému sú dôležité najmä daňové výhody. Tie budú pre občanov porovnateľné pri všetkých vyššie uvedených typoch produktov. Rovnaký prístup sa bude uplatňovať aj pri spoluúčasti zamestnávateľov v dobrovoľnom systéme formou daňovo odpočítateľných príspevkov. Pre zaradenie finančného produktu do dobrovoľného dôchodkového systému bude rozhodujúca miera rizika spojeného s príslušným produktom a dlhodobý charakter, ktorý neumožní zneužívať daňové výhody poskytované pre túto oblasť štátom.

V oblasti DDP dôjde k zásadnej zmene právnej úpravy. Tá musí:

“ umožniť účasť v tomto poistení všetkým občanom za rovnakých podmienok,

“ jednoznačne vymedziť majetkové vzťahy v doplnkovej dôchodkovej poisťovni a zlepšiť nedostatočnú ochranu poistencov pri nakladaní s majetkom a vstupovaní doplnkovej dôchodkovej poisťovne do záväzkových vzťahov,

“ oddeliť majetok zakladateľov od majetku poistencov a poberateľov dávok,

“ zabezpečiť, aby správu aktív mohli vykonávať výlučne profesionálne subjekty s osobitným povolením – správcovské spoločnosti,

“ zabezpečiť nezávislý a efektívny dohľad,

“ prejsť na jednoznačne príspevkovo definovaný systém.

Výška dôchodkových príjmov plynúcich z III. piliera, t.j. z dobrovoľných schém, bude individuálna a nebude žiadnym spôsobom limitovaná. Závisieť bude výlučne od objemu investovaných prostriedkov počas aktívneho veku a výšky ich zhodnotenia. Daňové zvýhodnenie pre účasť v dobrovoľnom systéme bude nastavené tak, aby umožňovalo znížiť každoročne daňový základ o čiastku investovanú do nástrojov III. piliera až do výšky 3- až 5-násobku priemernej hrubej mzdy v národnom hospodárstve.

Okrem toho, občania, ktorí naakumulujú v II. pilieri, t.j. v systéme starobného dôchodkového sporenia požadovanú sumu a z tohto dôvodu im bude umožnené prestať platiť povinné príspevky na starobné dôchodkové sporenia do tohto piliera, budú si môcť znížiť daňový základ o sumu ekvivalentnú príspevkovému zaťaženiu v systéme starobného dôchodkového sporenia v prípade, že túto čiastku vložia do produktov III. piliera. Zamestnávatelia si budú môcť znížiť daňový základ o 3 až 5 % objemu vyplatených miezd za predpokladu, že túto čiastku poukážu na dôchodkové plány zamestnancov. Primeraná daňová motivácia pre dobrovoľné dôchodkové sporenie a poistenie umožní znížiť príspevkové zaťaženie v povinnom systéme pri súčasnom znížení úrovne výšky dôchodkových dávok, ktoré bude v budúcnosti priznávané novým dôchodcom. Spôsob daňového zvýhodnenia by mal byť súčasťou daňovej reformy.

Dvojzložkový povinný systém poskytujúci základný štandard dôchodkového zabezpečenia

Povinný dôchodkový systém bude mať aj v nových podmienkach svoju nezastupiteľnú funkciu. Povinný systém možno chápať v zmysle určitého základného štandardu, na ktorého financovaní sa zúčastňujú všetci daňoví poplatníci prostredníctvom redistribúcie, ako aj v zmysle starobného dôchodkového sporenia, ktorého sa povinne zúčastňujú pracujúci jednotlivci. Povinný dôchodkový systém teda bude dvojzložkový.

Medzi dôvody nevyhnutnosti existencie povinného systému starobného dôchodkového sporenia sa zaraďuje:

“ len alt. 2: využitie naakumulovaných zdrojov v rámci povinného sporenia na testovanie oprávnenosti poberať dôchodok financovaný prostredníctvom štátneho rozpočtu,

“ povinnosť štátu garantovať určitú úroveň dôchodkového zabezpečenia,

“ morálny hazard jednotlivcov z nízkopríjmových skupín (neochota sporiť a poisťovať sa v prípade, že štát zabezpečuje určitý minimálny štandard pre všetkých občanov),

“ existencia krátkozrakosti pri rozhodovaní jednotlivcov,

“ možnosť lepšieho vysporiadania sa so súčasným priebežným systémom (po fiškálnej stránke, aj pokiaľ ide o vnímanie problematiky vzťahu poskytovania dôchodkov a štátu v tranzitívnych ekonomikách).

Povinná participácia by nemala presiahnuť úroveň nutnú na zabezpečenie základného štandardu, čo umožní udržiavať príspevkové zaťaženie na nízkej úrovni a nebude spôsobovať rozsiahlejšie demotivačné efekty.

Systém povinnej kapitalizácie v sebe zahŕňa povinné sporenie, v rámci ktorého budú riešené riziká spojené so stratou príjmu v starobe.

Vyšší vek odchodu do dôchodku a jeho zmenená funkcia

Slovensko bude v 21. storočí vystavené starnutiu svojej populácie, pričom podľa informácií Výskumného demografického centra je tento trend v časovom horizonte najbližších 50 rokov nezvratný. Aj od princípov, podľa ktorých bude fungovať budúci dôchodkový systém, teda záleží, ako bude starnutie populácie na Slovensku vnímané.

Z hľadiska demografického vývoja je nevyhnutné využitie dvoch základných princípov, ktoré zabezpečia odolnosť dôchodkového systému voči starnutiu populácie:

“ prevaha systému kapitalizácie v rámci dôchodkového systému,

“ vyššia hranica veku odchodu do dôchodku a rovnaké ponímanie mužov a žien.

Aj v budúcom dôchodkovom systéme (v rámci povinnej zložky) bude nevyhnutné stanoviť hranicu veku odchodu do dôchodku. Funkcia tohto parametra sa však bude značne líšiť od funkcie, ktorú má v dnešnom systéme. Jednotlivci budú mať možnosť vyviazať sa zo systému v prípade, ak si z naakumulovaných zdrojov dokážu zabezpečiť dôchodok aj pred dosiahnutím veku odchodu do dôchodku. Stanovenie veku odchodu do dôchodku bude plniť funkciu:

“ hranice určujúcej možnosť konvertovať dôchodkové úspory do anuity (dôchodku) a vyviazať sa tak z povinného systému,

“ hranice pre vznik nároku na poberanie dávok z verejného piliera,

“ hranice pre uplatnenie nárokov vzniknutých do odštartovania reformy v priebežnom systéme vyplývajúcu z minulých platieb odvodov do systému.

Z hľadiska nepriaznivého demografického vývoja je nevyhnutné, aby hranica veku odchodu do dôchodku zo zákona bola posunutá. S postupom reformy bude pre veľkú časť občanov, ktorí prejdú do nového systému dôchodkového sporenia tento zákonom stanovený vek odchodu do dôchodku len nezáväzným a najneskorším termínom, nakoľko po nasporení minimálnej čiastky potrebnej pre dôchodkové zabezpečenie sa budú môcť zo systému vyviazať skôr.

Pri súčasných trendoch znižovania počtu produktívneho obyvateľstva je toto nevyhnutnou podmienkou zachovania úrovne dôchodkového zabezpečenia a možnosti únosnej transformácie priebežného systému. Zvyšovanie tejto hranice netreba chápať ako negatívny jav, ale skôr ako logické prispôsobenie hranice medzi produktívnym a poproduktívnym vekom na úroveň zodpovedajúcu zvýšenej očakávanej dĺžke života a nevyhnutný prostriedok zvýšenia produkčnej schopnosti ekonomiky.