Úvod

Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR (MPSVaR SR) po približne pätmesacnej príprave predkladá na rokovanie vlády SR nový „Návrh Koncepcie reformy dôchodkového zabezpecenia v Slovenskej republike“ (dalej len „koncepcia“), ktorý má podla jeho predkla-datelov riešit „komplexné prebudovanie súcasného systému dôchodkového zabezpecenia v SR, ktorý je založený na priebežnom spôsobe financovania“ (str. 29). Podla koncepcie je „jedným z cielov nového systému … poskytovanie vyššej úrovne dôchodkov, ako je to v dnešnom systéme“ (str. 8).

Nasledovné riadky obsahujú hodnotenie tohto materiálu, a to vo viacerých rovinách. Hodno-tenie pozostáva z nasledovného:

strucné predstavenie obsahu koncepcie, základné prvky navrhovanej reformy a nového systému (cast 1.),

analýza nezodpovedaných otázok (cast 2.),

analýza problémových bodov (cast 3.),

analýza formálnych nedostatkov koncepcie (cast 4.).

1. Strucný popis materiálu

Reforma má spocívat v zmene priebežného systému (aj ked jeho filozofia má zostat zacho-vaná), zavedení silného povinného kapitalizacného systému a podpore dobrovolných dôchod-kových schém. Po zahájení reformy, ktorá sa plánuje zaciatkom roku 2004, budú mat niektorí zamestnanci a vyššie príjmové skupiny SZCO možnost odvádzat 10 % príspevkov na dô-chodkové zabezpecenie (z celkovej sumy 28 %, ktoré platia teraz) do tzv. dôchodkových správcovských spolocností (DSS), novovytvorených financných inštitúcií s výlucným pred-metom cinnosti, ktoré budú pod jednou strechou vykonávat administráciu úctov a správu dô-chodkových aktív (investovanie). DSS bude môct vytvárat max. tri dôchodkové fondy (DF), vzhladom na „povinný charakter systému“ koncepcia „nepripúšta vytváranie portfólií s vysokým rizikom“. Investovanie DF bude prísne limitované podla typu cenného papiera, teritória atd. Správca fondu bude mat povinnost garantovat výnosy DF podla priemerného výnosu pre daný typ aktív – ak DF dosiahne nižší výnos, „bude správca dôchodkových aktív (DSS) povinný nahradit tento rozdiel z vlastného imania“ (str. 27). Dôchodok bude tvorit anuita (doživotná pravidelná platba) od životnej (komercnej) poistovne. Komercné poistovne budú popri DSS druhou hlavnou súcastou povinnej kapitalizácie.

Regulácia a dohlad nového systému bude, vzhladom na zvolenú alternatívu, zabezpecovat bud nový nezávislý orgán špeciálne pre oblast povinného dôchodkového sporenia, resp. fun-gujúci úrad pre financný trh.

Bezpecnost nového systému má zaistovat navrhovaný charakter regulácie a dohladu zame-raný na odhalovanie neobozretného podnikania a možnej defraudácie. Štát bude podla kon-cepcie garantovat vyplácanie starobných dôchodkov „vo výške 90 % starobného dôchodku, na ktorý by mal klient nárok, pricom bude zákonom stanovená hranica minimálneho dôchod-ku, ktorý bude štát garantovat v plnom rozsahu“. V prípade defraudácie dôchodkových aktív bude „náhrada škody … z majetku DSS, osobného majetku štatutárnych zástupcov“ alebo „depozitára“.

V priebežnom systéme má dôjst k predlžovaniu veku odchodu do dôchodku na jednotnú hra-nicu 62 rokov pre mužov aj ženy, v dlhodobom horizonte (do roku 2085) na 65 rokov; odde-leniu financovania invalidných a pozostalostných dôchodkov od starobných dôchodkov. Pre obcanov, ktorí sa rozhodnú vstúpit do systému povinnej kapitalizácie, bude priebežný pilier modifikovaný na solidárnejší systém než u obcanov, ktorí v priebežnom systéme zostanú. Pre týchto bude priebežný systém modifikovaný, zachová sa však filozofia zo zákona c. 413/2002 Z.z. o sociálnom poistení (ktorého úcinnost sa posunula a pravdepodobne bude zrušený). Fi-nancovanie dôchodkov súcasných a budúcich dôchodcov má byt zabezpecené aj nadalej z odvodov, deficity, ktoré vzniknú po odklone casti platieb na individuálne úcty, majú byt pokryté z príjmov z privatizácie za SPP, aj v najoptimistickejšej alternatíve by však len tieto zdroje vydržali max. 8 až 10 rokov.

2. Nezodpovedané otázky

Hodnotený materiál neobsahuje analýzu a casto ani zmienku o mnohých aspektoch, ktoré sú pri uskutocnení dôchodkovej reformy dôležité, casto nedáva odpoved ani na klúcové otázky. V koncepcie napríklad nenájdeme:

vôbec žiadnu diskusiu o nákladoch budúceho povinného kapitalizacného systému,

adekvátne zohladnenie ocakávaného budúceho makroekonomického vývoja,

dostatocnú analýzu rizík spojených s fungovaním povinnej kapitalizácie,

porovnanie navrhovaného modelu s alternatívou zachovania priebežného systému,

dostatocnú špecifikáciu zmien v priebežnom systéme,

takmer žiadnu analýzu dopadov na verejné financie a ekonomiku,

analýzu možností financovania deficitov vzniknutých zavedením kapitalizácie,

bližšiu špecifikáciu systému garancií vyplácania dôchodku zo strany štátu.

Domnievam sa, že tieto aspekty sú pre každú koncepciu klúcové a diskusia o nich musí pred-chádzat samotnej formulácii návrhu. Nestací, ak budú rozpracované dodatocne v rámci de-tailnejšieho návrhu alebo paragrafového znenia zákonov. V nasledovnej casti popisujeme ma-teriálom nediskutované aspekty širšie.

“ Náklady budúceho povinného kapitalizacného systému:

chýba analýza nákladovosti kapitalizacných systémov zo sveta (príbuzných navrhova-nému modelu aj odlišných),

absentuje urcenie maximálnej miery nákladov, pri ktorej je vzhladom na výnosnost systému kapitalizácia ešte výhodná v porovnaní s priebežným systémom,

nenájdeme porovnanie nákladovosti navrhovaného kapitalizacného systému s nákladmi priebežného financovania,

koncepcia neobsahuje analýzu vplyvu nákladov na výslednú výšku dôchodku,

nenájdeme návrh znižovania nákladovosti kapitalizácie, osobitne znižovania marke-tingových nákladov,

chýba špecifikácia motivacných faktorov vedúcich k znižovaniu nákladovosti,

absentuje analýzu možných dopadov zavedenia navrhovaného limitovania (urcenia stropu) úctovaných poplatkov zo strany DSS.

“ Zohladnenie ocakávaného budúceho makroekonomického vývoja:

modelové prepocty obsiahnuté v prílohe koncepcie a tzv. doložke vplyvov predstavujú rôzne makroekonomické scenáre (najmä co sa týka budúceho vývoja reálnych miezd a výnosnosti aktív), avšak neobsahujú diskusiu o tom, ktorý scenár možno do budúc-nosti považovat za najpravdepodobnejší;

koncepcia neobsahuje analýzu možnej budúcej výnosnosti aktív, do ktorých sa v rámci kapitalizácie bude investovat, ako tiež porovnanie tejto výnosnosti s „výnosnostou“ priebežného systému (výnosnost priebežného systému je daná súctom rastu reálnych miezd a rastu poctu pracujúcich);

samotná filozofia koncepcia nereflektuje predpoklady, ktoré vyslovujú ekonómovia ohladom rastu reálnych miezd a výnosnosti aktív do budúcnosti, a je nadmieru a neoprávnene optimistická v perspektívach navrhovaného kapitalizacného financova-nia,

v koncepcii chýba analýza ocakávaného vývoja reálnych miezd, konkrétne spomenutie dvoch tendencií, ktoré budú mat do budúcnosti významný vplyv na ich rast – konver-genciu slovenskej ekonomiky po jej vstupe do EÚ a EMÚ, ako aj zvyšovanie produk-tivity práce zaprícinené poklesom poctu pracujúcej populácie,

absentuje analýza dlhodobých trendov vývoja na trhu práce, ktoré je klúcové z hla-diska posúdenia vhodnosti kapitalizacného voci priebežnému systému,

chýba analýza dlhodobých trendov výnosnosti rôznych aktív, napr. spomenutie histo-rického faktu, že reálny výnos akciových trhov za posledných 100 rokov bol vo vyspe-lom svete na úrovni 6 až 10 %, zatial co reálna výnosnost investícií do štátnych dlho-pisov a nástrojov penažného trhu (tzv. „nerizikových investícií“) bola 0 až 2 %.

“ Analýza rizík spojených s fungovaním povinnej kapitalizácie:

chýba jasné vymedzenie rizík, ktoré sú prítomné vo fungovaní systémov povinnej ka-pitalizácie a zmienka o tom, že na rozdiel od priebežného systému sú systémy povin-nej kapitalizácie vystavené navyše investicnému riziku, riziku vyplývajúceho z cinnosti manažmentu a riziku prítomnému na trhu životného poistenia, takisto absen-tuje hlbšia analýza týchto problémov a predstavenie spôsobu ich riešenia,

absentuje zmienka o volatilite na kapitálových a dlhopisových trhoch, ktorá je pri posudzovaní rizikovosti systému klúcová; koncepcia sa nezmienuje o skutocnosti, že systém povinnej kapitalizácie, tak ako je navrhovaný koncepciou, neumožnuje ochránit sporitelov pred náhlym prepadom hodnoty aktív na ich úctoch pre odchodom do dôchodku; v tomto smere by stálo za zmienku, že náhly prepad akciových trhov môže cloveka tesne pred hranicou veku odchodu do dôchodku pripravit aj o 20 až 30 % výsledného dôchodku,

chýba zmienka o možnom fiškálnom riziku, ktoré sa môže vyskytnút vo viacerých ob-lastiach; oblasti garancií (minimálneho alebo zdefraudovaného) dôchodku zo strany štátu, kde môžu vzniknút obrovské fiškálne dopady; oblasti zadlžovania okruhu verej-ných financií z dôvodu nákladnej transformácie systému a z nej vyplývajúcej pravde-podobnej motivácie politikov „smerovat“ investovanie DSS do štátnych cenných pa-pierov (s jasne negatívnym efektom na výnosy pre prispievatelov),

absentuje triezve zhodnotenie potenciálu slovenského trhu životného poistenia, ktorý je velmi slabo rozvinutý, úzky; poistovne nemajú skúsenosti s poskytovaním anuít; vyplácanie dôchodkov môže byt „kamenom úrazu“ celej reformy (ako v Polsku),

nedocítame sa, že nútený nákup anuity v zmysle koncepcie bude vystavovat dôchod-cov vysokému riziku prameniacemu z existencie inflácie a inflacných šokov; poistov-ne nás nemajú vytvorené podmienky na investovanie rezerv do inflacne-indexovaných štátnych cenných papierov (slovenská vláda inflacne-indexované dlho-pisy neemituje, na rozdiel napr. od latinsko-amerických krajín); reálnu hodnotu dô-chodkov – anuít – bude velmi tažké udržat a obcania môžu oproti alternatíve priebež-ného financovania strácat.

“ Porovnanie navrhovaného modelu s alternatívou zachovania priebežného systému:

absentuje analýza vplyvu posúvania hranice veku odchodu do dôchodku na udržatel-nost systému, osobitne na výšku dôchodkov, náklady transformácie priebežného sys-tému na kapitalizacný; takáto analýza môže ukázat dramatické efekty posúvania dô-chodkového veku na udržatelnost systému, zmiernenie efektov vyvolaných demogra-fickými zmenami, na hospodárenie verejných financií a najmä na výšku dôchodku,

úplne chýba dôležitá analýza udržatelnosti priebežného financovania, t.j. špecifikácia potrebných zmien parametrov priebežného systému, pomocou ktorých možno docielit vyrovnané hospodárenie priebežného systému; takáto analýza ukazuje, že (a) priebež-ný systém nie je až tak neudržatelný, ako sa ho snaží prezentovat koncepcia (b) zave-dením kapitalizácie v podobe predstavenej koncepciou sa výrazne nezlepší bilancia systému, práve naopak (ako to dokumentuje „Doložka vplyvov…“),

absentuje projekcia vývoja hospodárenia priebežného systému v prípade, ak by nedo-šlo k zmene parametrov dnešného systému

chýba porovnanie výšky dôchodku pri ocakávaných makroekonomických scenároch kapitalizacného voci priebežnému systému,

absentuje diskusia o možnom zavedení tzv. systému virtuálnych individuálnych úctov pre priebežný systém (takáto reforma prebehla napr. v Lotyšsku, Polsku alebo Švéd-sku), ktorý je významným krokom k zabezpeceniu udržatelnosti priebežného systému.

“ Špecifikácia zmien v priebežnom systéme:

chýba jasné vymedzenie zmien priebežného systému pre obcanov, ktorí nevstúpia do povinnej kapitalizácie (aký budú mat dôchodok, ako bude vypocítavaný, aké budú ostatné parametre systému atd.),

nedostatocná definícia miery náhrady mzdy dôchodkom (koncepcia v skutocnosti vôbec nehovorí, na akej úrovni by malo byt poskytované dôchodkové zabezpecenie prostredníctvom povinného systému do budúcnosti),

navrhované zmeny v oblasti invalidných a pozostalostných dôchodkov nie sú takmer vôbec špecifikované,

klúcová tabulka 1 na str. 9 je nejasná a nešpecifikuje, k akej mzde sa porovnáva dô-chodok (cistej, hrubej),

nejasný je systém valorizácie budúcich dôchodkov (podla coho, preco a aké budú e-fekty na verejné financie a životnú úroven dôchodcov),

v znení koncepcie existuje zásadný rozpor, najskôr sa docítame, že sú potrebné zásad-né zmeny v priebežnom systéme, neskôr, že je potrebné zachovat jeho filozofiu podla schváleného zákona c. 413/2002 Z.z. o sociálnom poistení.

“ Analýza dopadov na verejné financie, obyvatelstvo a ekonomiku:

absentuje špecifikácia dopadov reformy na hospodársky rast, úspory domácnosti, in-vestície, kapitálovú zásobu atd.,

koncepcia neobsahuje analýzu možných dopadov financovania transformácie na rôzne generácie, nezaoberá sa otázkami tzv. medzigeneracnej spravodlivosti (na základe koncepcie nemožno posúdit, ktorá generácia by v prípade odštartovania dôchodkovej reformy podla koncepcie znášala bremeno financovania záväzkov štátu voci dôchod-com a ktorá nie, ani to, ako by mala byt uskutocnovaná transformácia, ak by mala byt zarucená medzigeneracná spravodlivost pri financovaní transformácie),

chýba odhad dopadov na danové zataženie (kedže cast odvodov sa použije na spore-nie a kedže výnosy z privatizácie nebudú zohrávat klúcovú úlohu, bolo by potrebné zvážit dopady na danové zataženie, ak sa chceme vyhnút nadmerným deficitom ve-rejných financií),

absentuje analýza dopadov jednotlivých variantov reformy na deficit verejných finan-cií, verejný dlh, plnenie Maastrichtských kritérií pre vstup do EMÚ, dlhovú službu štátneho rozpoctu a pod.,

koncepcia opomína fakt, že na Ministerstve financií (MF) v súcasnosti prebieha kon-cepcná práca na danovej reforme a požaduje zmeny, ktoré vôbec nemusia byt v zámere MF,

chýba zhodnotenie možných dopadov navrhovaných garancií minimálneho a zdefrau-dovaného dôchodku na verejné rozpocty.

“ Analýza možností financovania deficitov vzniknutých zavedením kapitalizácie:

materiál nevymedzuje celkové náklady reformy,

chýba analýza možností financovania reformy prostredníctvom emisie nového verej-ného dlhu, daní (akých), resp. analýza možnej budúcej privatizácie v podmienkach SR a jej výnosov.

3. Problémové okruhy

Navrhovaná dôchodková reforma prináša množstvo problémov. Klúcovým problémom sú vysoké náklady nového systému, ktoré možno ocakávat. V spojení s nízkymi výnosmi, ktoré je taktiež možné pri navrhovanom type investovania do budúcnosti predvídat, možno konšta-tovat, že nový systém prinesie nižšie dôchodky než vhodne upravený priebežný systém.

“ Vysoké náklady nového systému

Podobne ako v systémoch v Latinskej Amerike alebo v iných príbuzných systémoch, možno ocakávat vysoké náklady systému povinnej kapitalizácie, a to na rovni spociatku 5 až 10 % objemu aktív na individuálnych úctoch, dlhodobo stabilne na úrovni 1 až 2 %, co je až 10-násobne viac než sú administratívne náklady v priebežnom systéme. Pritom 1 % nákladov znižuje pri 40 rokoch sporenia dôchodok až o 20 %, 2 % o 40 %. Vysoké náklady budúceho systému povinnej kapitalizácie budú mat mnoho prícin:

možno ocakávat vysoké marketingové náklady, až na úrovni 50 % celkových nákla-dov, a to vzhladom na ocakávané rovnaké výnosy všetkých DF (budú sa teda musiet odlišovat propagáciou) a na charakter vztahov DSS – prispievatelia, ktoré budú zalo-žené na zmluvnej báze; DSS budú motivované „nahánat“ klientov prostredníctvom svojich agentov,

náklady možnosti volby budú vysoké (ak bude chciet clovek zmenit poskytovatela správy aktív, bude musiet zmenit aj správcu úctov, s ktorým mohol byt spokojný a naopak, co sú zbytocné náklady), prestup medzi DSS bude drahý a obcan nebude mat na výber dostatok možností, t.j. zmenou DSS len tažko zlepší svoju situáciu,

systém neumožní využitie úspor z rozsahu pri správe úctov,

všetky subjekty budú nútené financovat zložitú a drahú infraštruktúru administrácie úctov a komunikácie s centrálnym registrom a regulátorom, nebude možná špecifiká-cia napr. na správu aktív,

vysoké pociatocné náklady (vysoké základné imanie nových spolocností, drahá infra-štruktúra, nárocnost získania licencie, dodatocné náklady spojené „so získaním priaz-ne“),

charakter získavania licencií (predkladatelia sa castejšie nechali pocut, že licencie u-delia „všetky naraz“),

neexistencia možnosti kontrolovat náklady (tie sa budú môct nabalovat vo vnútri in-štitúcie, podobne ako v dnešnom DDP),

obrovské administratívne bariéry vstupu,

nákladné presvedcenie klientov o prestupe medzi DSS po rozbehnutí systému – až 6 x drahšie ako pri štarte reformy u nových klientov,

povinná garancia výnosov a regulácia zloženia portfólia podla typu cenného papiera budú znamenat nižší výnos, náklady budú teda relatívne vyššie, ako aj demotiváciu vstupovat na trh u potenciálnej konkurencie, ktorá by musela prípadné nižšie výnosy sanovat z vlastného kapitálu,

nákladný vstup na burzy cenných papierov – nutnost využívat sprostredkovatela.

“ Nízke výnosy navrhovaného systému

Dlhodobá reálna výnosnost aktív, do ktorých predpokladá investovanie koncepcia, bude len tažko vyššia než 3 % rocne. V posledných 100 rokoch bol priemerný rocný výnos akcií vo vyspelých krajinách v rozmedzí 6 až 9 %, priemerný rocný výnos štátnych dlhopisov ale len 0 až 2,3 % a výnos štátnych pokladnicných poukážok bol ešte nižší. Koncepcia nepredpokladá významnejšie investovanie do akcií, kedže tieto pokladá „vzhladom na povinný charakter systému“ za rizikové. Je to však významná chyba, pretože akcie sú síce krátkodobo (co sa týka výnosu) volatilnejšie, ale dlhodobo len investovanie do akcií zabezpecuje potrebný vý-nos pre prispievatelov. Vzhladom na investicný horizont, ktorý je k dispozícii pri dôchodko-vom sporení (35 až 45 rokov) je takpovediac hlúpost snažit sa každorocne o dosahovanie pozitívneho výnosu.

Rizikovost akcií je potrebné obmedzit v poslednej fáze sporenia, t.j. v case pred vstupom do dôchodku, a to preinvestovaním úspor do dlhopisov a nakoniec do fixných nástrojov penaž-ného trhu. Dlhodobo je kvôli vyššiemu výnosu výhodnejšie rizikovejšie investovanie, a to najmä v povinnom systéme (tu by malo platit, že „ak ma už niekto núti nieco robit, tak nech na tom aspon neprerábam“). Koncepcia tieto úvahy neguje, co je jedna z najväcších chýb. Navrhovaná štruktúra kapitalizácie (systém DSS) a charakter regulácie taktiež vôbec neu-možnuje diferenciáciu investicných stratégií v case podla veku prispievatela.

Aby bol kapitalizacný systém efektívnejší než systém priebežný, je dôležité, aby reálny výnos z aktív, do ktorých sa v rámci neho investuje, bol vyšší, než je rast úhrnu miezd na reálnom HDP, resp. rast reálnych miezd. Ak to tak nie je, dobre nastavený priebežný systém bude pos-kytovat vyššie dôchodky.

“ Nižšie dôchodky než v priebežnom systéme

Na základe predloženej analýzy nákladov a výnosov priebežného a navrhovaného kapitali-zacného systému sa možno domnievat, že koncepciou navrhovaný systém nebude schopný poskytovat vyššie dôchodky než vhodne upravený priebežný systém, t.j. nebude schopný poskytovat mieru náhrady na úrovni 40 %, s ktorou pocíta ministerstvo, ale skôr bude posky-tovat dôchodky na úrovni 15 až 20 % mzdy.

Dokumentuje to aj samotná koncepcia v „Doložke vplyvov…“, ktorá obsahuje množstvo tabu-liek s rôznymi scenármi vývoja rastu reálnych miezd a výnosov z aktív, z ktorých však velká väcšina predstavuje málo pravdepodobné varianty, až na niektoré. Pri danej úrovni inflácie by v prípade rastu miezd na úrovni 4 % a cistom výnose (po zohladnení nákladov systému po-vinnej kapitalizácie) 2 % bol výsledný starobný dôchodok po 40 rokoch sporenia na úrovni len asi 12 % mzdy, pri 3 %-nom raste miezd a 2 %-nom výnose z aktív je to cca 16 % mzdy, 2 %-nom raste miezd a 3 %-nom výnose asi 27 %, 2 %-nom raste miezd a 2 %-výnose asi 22 %. Alternatívy s vyšším výnosom sú podla ekonómov do budúcnosti nereálne.

“ Problematické postavenie nových subjektov (DSS)

Koncepcia pri nárvhu výstavby nového systému úplne ignoruje už prijatú slovensú legislatívu financného trhu, no najmä normy EÚ a OECD pre túto oblast. Navrhované postavenie DSS nemá podporu v európskej legislatíve a je nesystémovým prvkom na financnom trhu. Navr-hované DSS by napríklad nemohli byt clenmi nijakej európskej burzy, ani slovenskej. Ne-mohli by dokonca ani niest navrhované oznacenie, kedže výraz „správcovská spolocnost“ je vyhradený subjektom, podnikajúcim podla zákona o kolektívnom investovaní. Nesystémové je taktiež obmedzenie vytvárania dôchodkových fondov na „maximálne tri“. Slovenská a ni európska legislatíva takéto obmedzenie v kolektívnom investovaní nepozná, kritériom je „mi-nimálne jeden“ dôchodkovýc fond.

DSS by navyše nedisponovali tzv. „európskym pasom“, co vylucuje prenositelnost dôchod-kových úspor v rámci spolocného trhu EÚ a pôsobenie DSS na trhoch iných krajín ako Slo-venska. To môže znacne obmedzit pracovnú mobilitu a možnosti migrácie.

Vážnym problémom je aj návrh na vytváranie DSS ako nových subjektov, co spôsobí:

nemalé problémy pri získavaní vhodných odborníkov, ktorých je na Slovensku mini-mum,

vysoké náklady nového systému hlavne v pociatocnej fáze reformy,

nevyužitie existujúcich kapacít inštitucionálneho trhu a skúseností,

duplicitu pri vykonávaní cinnosti kolektívneho investovania u jedného subjektu (ak daná financná skupina už vytvorila divíziu správy aktív (asset managementu) a bude sa chciet zúcastnit na dôchodkovej reforme, bude musiet vyvárat nové kapacity).

“ Nesystémové postavenie subjektu regulácie a dohladu

Nárvh vytvorit nový regulacný orgán výlucne pre oblast povinného dôchodkového sporenia je nesprávny vo viacerých smeroch:

ignoruje realitu slovenského financného trhu, kde v súcasnosti neexistujú žiadni „volní“ odborníci schopní vykonávat nárocnú cinnost regulácie a dohladu podla požiadaviek povinného systému dôchodkového sporenia,

nezohladnuje v súcasnosti prebiehajúci trend integrácie subjektov regulácie a dohladu pod jednu strechu a v tomto smere Slovenskou republikou prijaté medzinárodné záväzky,

spôsobí zbytocné dodatocné náklady,

neumožní využit skúsenosti odborníkov, ktorí na Slovensku v tejto problematike pôsobia v iných inštitúciách,

môže mat vážny vplyv na rýchlost uskutocnenia reformy, kedže kreovanie nového úradu je dlhodobá záležitost,

kvôli problémom s nevyriešeným financovaním nového orgánu, získaním skúseností a odborných poznatkov bude priemo ohrozená bezpecnost nového systému.

“ Problémové a nedostatocné zmeny priebežného systému

Návrh reformy priebežného systému je nedostatocný, neúplný a sám o sebe problematický. Koncepcia nepodáva presvedcivé argumenty o nutnosti zvyšovat vek odchodu do dôchodku, pricom práve toto optatrenie je z hladiska reformy klúcové; nesprávne uvažuje so „zachovaním filozofie priebežného systému“, nemá jasno v oblasti reformy invalidných a pozostalostných dôchodkov atd. Tu sú konkrétne výhrady:

„zachovanie filozofie priebežného systému“ podla návrhu koncepcie bude mat negatívny vplyv na fungovanie trhu práce a zamestnanost, podobne ako je tomu v dnešnom systéme, kde prakticky neexistuje zásluhovost (dôchodky sú len nepatrne závislé na výške odvedených príspevkov); v tomto smere by bolo potrebné uvažovat (ak chceme zachovat priebežné financovanie) s alternatívou zavedenia systému virtuálnych úctov,

zvýšenie hranice veku odchodu do dôchodku na 62 rokov pre obe pohlavia je nedostatocným krokom; s posunutím na 65 rokov koncepcia uvažuje až s horizontom roku 2085, t.j. spolu s úplným ukoncením transformácie dôchodkového systému. Ve-denie ministerstva sa už dávnejšie dalo pocut, že nebude nástojit na zvyšovaní veku odchodu do dôchodku na 65 rokov, kedže „v prípade zavedenia kapitalizácie táto hra-nica nebude mat velký význam“. Aj v povinnej kapitalizácii však hrá štátom urcený vek odchodu do dôchodku zásadnú rolu, a to ako referencná hranica pre nákup anuity (cím bude vyššia, tým vyšší môže byt dôchodok). Navyše je dôležitá pri splácaní ná-rokov vzniknutých obcanom za úcast v priebežnom systéme, ako aj pre tých, ktorí zostanú v dnešnom systéme. Podla demografických dát by bol cash-flow, potrebný na financovanie transformácie, pri veku odchodu do dôchodku 62, respektíve 60 rokov až o polovicu vyšší než cash-flow potrebný na financovanie reformy pri veku odchodu do dôchodku 65 rokov pre obe pohlavia,

problémom je navrhované zachovanie poskytovania invalidných a pozostalostných dôchodkov podla dnešného systému; na Slovensku je viac než 300 tisíc plných invalidných dôchodcov a problém invalidných dôchodkov co do rozsahu je podobný problému so starobnými dôchodkami; neriešit ho (iba oddelit financovanie invalidných a pozostalostných dôchodkov od starobných) je vážny nedostatok koncepcie,

problematický je aj alternatívny návrh presunút poskytovanie invalidných a pozostalostných dôchodkov na povinne zmluvné komercné poistenie; aj ked je táto idea teoreticky správna, predkladatelia koncepcie si pravdepodobne nie sú vedomí obrovského množstva problémov, ktoré sú s vytvorením takéhoto systému spojené (problematické postavenie a skúsenosti komercných poistovní, problém posudzovania invalidity, spolupráca Sociálnej poistovne a aktuárov komercných poistovní, problém výpoctu ceny poistenia a existencie vhodného poisteného kmena, problém financovania náhradných dôb atd.),

koncepcia vôbec nezvažuje alternatívu prestavby priebežného systému na systém virtuálnych individuálnych úctov (tyv. NDC systém), ktorý je ekonómami vo svete coraz viac doporucovaný pre prípad, že sa uvažuje so zachovaním priebežného financovania; takýto systém má zabudované automatické stabilizacné mechanizmy, vek odchodu do dôchodku sa automaticky prispôsobuje demografickému vývoju, má pozitívnejší vplyv na fungovanie trhu práce než klasický dávkovo-definovaný priebežný systém atd.),

koncepcia neuvažuje s presunom platieb odvodov výlucne na zamestnávatela, co je z hladiska fungovania trhu práce, motivácie pracujúcich a zamestnanosti vážnym nedos-tatkom; malo by sa rozhodne a co najskôr pristúpit k presunu odvodov od zamestná-vatela na zamestnanca, pricom by išlo len o zmenu metodickú, kedže platby by for-málne uskutocnoval stále zamestnávatel a odvodové zataženie by zostalo nezmenené. Na základe zákona by mali byt hrubé mzdy zvýšené o 38 %, pricom by sa zároven zrušili odvody platené zamestnávatelom a pre odvody zamestnancov by boli stanove-né nové sadzby zodpovedajúce súcasnému podielu odvodov na nákladoch práce: sadzba odvodov na dôchodkové zabezpecenie by sa zmenila na 20,3 %, zdravotného poistenia na 10,1 %, nemocenského poistenia na 3,5 % a odvodov do fondu zamestna-nosti na 2,9 % hrubej mzdy. Odvodové zataženie by tak dosiahlo 36,8 % novej hrubej mzdy a ostalo by voci súcasnému systému na nezmenej výške.

4. Formálne nedostatky

materiál sa svojou výslednou podobou znacne podobá Koncepcii reformy sociálneho pois-tenia minulej vlády (tzv. „Magvašiho“ koncepcia), dokumentuje to aj vizuálna stránka prí-loh (najmä diagram inštitucionálnej výstavby kapitalizacného systému, ktorý je prekopí-rovaný z legislatívneho zámeru na vybudovanie 2. piliera Magvašiho koncepcie z leta 2002),

zrýchlená až unáhlená príprava materiálu, ktorá sa prejavila v znacnej povrchnosti mate-riálu,

z obsahu koncepcie je vidiet, že jej predkladatelia pri príprave koncepcie nespolupracova-li s Ministerstvom financií ani so Sociálnou poistovnou, do prípravy koncepcie neboli re-álne zapojené žiadne iné inštitúcie než MPSVaR a niekolko externých spolupracovníkov,

neoverené modelové prepocty (vypracoval ich sám jeden odborník z MPSVaR, ktorý pri-pravoval podklady aj pre Magvašiho koncepciu a prakticky ako jediný sa tejto problema-tike venuje na Slovensku do hlbky; jeho prepocty môžu byt do velkej miery správne, prí-prava tak závažnej reformy by však vyžadovala iný prístup zo strany kompetentných),

pri alternatívnom vymedzení návrhu chýba jasná špecifikácia dopadov každej alternatívy v dôležitých oblastiach (verejné financií, výška dôchodku, bilancia systému atd),

úplne absentujú návrhy implementácie reformy; aj ked sa jedná iba o koncepciu, vzhla-dom na navrhovaný termín spustenia nového systému by si žiadala viac konkrétnych technických detailov,

chýba výpocet dotknutých právnych noriem a predpisov ako aj špecifikácia potrebných zmien vo fungovaní zúcastnených inštitúcií (na financnom trhu, zamestnávatelov, verej-ných inštitúcií a pod.),

koncepcia obsahuje množstvo kontradikcií a casto sa v nej menia vyjadrenia ohladom ur-citého problému,

materiál sa na rokovanie vlády SR predkladá s rozporom Ministerstva financií a ÚFT, kto-ré zásadne nesúhlasia s navrhovaným usporiadaním systému povinnej kapitalizácie (ne-súhlasia ani Asociácia obchodníkov s cennými papiermi a Asociácia správcovských spo-locností).

Záver

Koncepcia dôchodkovej reformy z dielne ministerstva sociálnych vecí bola predložená rýchlo a na jej obsahovej i formálnej stránke je to vidiet. Ak spomenieme len klúcové nedostatky, neobsahuje nijakú analýzu možnej nákladovosti nového systému, diskusiu o možných budú-cich výnosoch z aktív pri navrhovanej štruktúre portfólia DSS, prepocet cash-flow potrebného na financovanie transformácie s urcením dosahov na jednotlivé generácie a podobne.

Pri úrovni nákladov porovnatelných s cílskym systémom, ktoré možno v systéme nacrtnutom v koncepcii ocakávat (v Cile po desiatich rokoch fungovania systému predstavovali náklady na vedenie jedného úctu cca 2,9 % hrubej mzdy, t.j. asi 30 % odvádzaných príspevkov), spo-mínanej regulácii investovania a ocakávaných výnosoch z aktív navrhovaný systém nezabez-pecí dôchodky, aké v dnes ministerstvo slubuje. A spôsobí množstvo dalších problémov.