Makroekonomické dopady novely Zákona o sociálnom poistení

 

Krátkodobú prognózu dopadov pre tak dlhodobú reformu, akou je  reforma systému dôchodkového zabezpečenia,  nemožno označiť inak len ako hazard s verejnými financiami

 

            Myšlienka zmeny systému fungovania sociálneho poistenia a najmä časti o zmenách v druhom pilieri výrazne rozvírila diskusiu o doteraz bez výrazných škandálov fungujúcom systéme, ktorý vznikol počas reformy. Na jednej strane stáli obhajcovia novej koncepcie a najmä myšlienky možnosti otvorenia druhého piliera. Na druhej strane zástancovia súčasného stavu. Aj napriek tomu, že Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny prehlásilo, že má spravené hĺbkové analýzy na verejnosť sa dostali iba analýzy dopadov končiace najbližším volebným rokom. Je jasné že tak krátkodobú prognózu dopadov pre tak dlhodobú reformu, akou reforma systému dôchodkového zabezpečenia je nie je možné označiť inak ako hazard s verejnými financiami. Združenie pre Ekonomické modelovanie, prognózy a analýzy EMPA na základe potreby verejnej odbornej diskusie vypracovalo analýzu krátkodobých a dlhodobých dopadov.

            Diskutované návrhy zmien zákona o sociálnom poistení majú  svoje sociálne, právne a organizačné aspekty a to tak z celospoločenského pohľadu, ako aj pohľadu jednotlivcov. Analýza sa sústreďuje na ďalší aspekt tejto problematiky a to na makroekonomický pohľad. Je vyústením snahy o spracovanie makroekonomickej dopadovej štúdie novely zákona o sociálnom zabezpečení. Spracovaná bola v krátkom období júl až august 2007. V súlade s postupom jej spracovania je členená na tri etapy a publikácia ich obsahuje v neredigovanej podobe. Táto vedecko-výskumná úloha začala na podnet Asociácie dôchodcovských správcovských spoločností a postupne sa stala pre riešiteľský kolektív zaujímavou výzvou na zlepšovanie svojich vedomostí o správaní slovenskej ekonomiky na makroekonomickej úrovni.

            Autorský kolektív bol vedený snahou o vecné a korektné aplikovania štandardných  makroekonomických teórií založených na prevažujúcich ekonomických teoretických prúdoch popisujúcich správanie trhovej ekonomiky, akou je aj naša. Práca bola riešená v troch etapách.

            Pri svojich kvalitatívnych a kvantitatívnych analýzach autori používali exaktný metodologický aparát a snažili sa vyhýbať hodnotiacim súdom. Použili celkom päť modelov, ktoré im umožnili z rôznych pohľadov a za rôznych predpokladov analyzovať krátkodobé a dlhodobé efekty predmetnej novely v rôznych variantných scenároch.

            Prvá etapa riešenia predstavuje kvalitatívne vyhodnotenie dopadov, a to tak v krátkodobom, ako aj v dlhodobom horizonte. Predstavuje kvalitatívnu štúdiu zaoberajúcu sa možnými dopadmi prijatia novely zákona o sociálnom poistení na ekonomiku SR. Tie budú v ďalších etapách projektu kvantifikované, čím bude umožnené ich hlbšie a plastickejšie vnímanie.

            Na základe záverov z prvej etapy autori nepovažujú za rozumné zmeniť pravidlá v druhom pilieri systému dôchodkového zabezpečenia. Je totiž možné očakávať rad krátkodobých, ako aj dlhodobých negatívnych dopadov. Medzi krátkodobé patrí otázka udržateľnosti plnenia maastrichtských kritérií, a to najmä v menovej oblasti (úroková miera, kurz, inflácia). Spomedzi týchto považujeme za najzraniteľnejšie plnenie inflačného kritéria a kritéria stability výmenného kurzu. V neposlednom rade je významná možnosť ohrozenia stability meny v dôsledku  špekulatívnych útokov na slovenskú korunu.

            Z dlhodobého hľadiska je potrebné upozorniť na možné spomalenie ekonomického rastu a výrazný nárast deficitu verejných financií. Je zrejmé, že priebežný systém dôchodkového zabezpečenia je v dlhodobom horizonte neudržateľný a preto návrat k nemu považujeme jednoznačne za neuvážený.

            Výpočet dlhodobých efektov je založený na kombinácii dvoch prístupov. Na základe ekonometrického modelu EMPA-ECM-07q3 boli vypočítané strednodobé dopady (3 – 5 rokov) na základné makroekonomické ukazovatele. Tieto následne pôsobili ako vstupy do dlhodobého aktuárskeho modelu EMPA_DSS_07, ktorý bol cielene skonštruovaný pre účely tejto štúdie. Základnou úlohou tohto modelu bolo na základe demografickej prognózy a predpokladov o makroekonomických fundamentoch vypočítať vývoj schodku verejného rozpočtu, pričom boli sledované scenáre pri existencii druhého piliera, ako aj dopady novely zákona o sociálnom poistení.

            Pri analýzach efektov na ekonomický rast autori predpokladali, že obyvatelia, ktorí vystúpia zo sporivého systému, minú usporené prostriedky na súkromnú spotrebu. Boli vypracované dva scenáre, pričom jeden uvažoval s odlevom 100 % a druhý s odlevom iba 30 % sporiteľov, diferencovane podľa vekovej štruktúry. Takisto bol vytvorený fiktívny scenár bez  inflačných efektov. Pri týchto scenároch boli sledované dopady na základné ukazovatele makroekonomického vývoja – mzdy, zamestnanosť, infláciu, HDP a jeho zložky.

            Presun nasporených prostriedkov sa dá prirovnať k efektu expanzívnej fiškálnej politiky (rast ťahaný zvýšeným dopytom) s mierne pozitívnym efektom na ekonomiku v prvých obdobiach, ale z dlhodobého hľadiska spomalí rast ekonomiky pod očakávanú úroveň s mierne negatívnym efektom na rast cien (infláciu) a trh práce.

            Pri analýze efektov na systém dôchodkového zabezpečenia boli vypracované tri scenáre. Základný scenár uvažoval s nezmenenými pravidlami pre príspevky do poistného systému a vyplácanie dôchodkov. Krajný scenár predpokladal úplné zrušenie sporivého piliera dôchodkového zabezpečenia a stredný scenár predpokladal odlev zhruba jednej tretiny poistencov, diferencovane  podľa veku.

            Zmena pravidiel fungovania systému dôchodkového zabezpečenia by mala na deficit dvojaký efekt. Vyšším prílevom príjmov do priebežného systému by sa zvýšila prebytkovosť hospodárenia v krátkodobom až strednodobom horizonte. Na druhej strane by však tieto prostriedky boli časom pohltené dlhodobou deficitnosťou systému a vzhľadom na nutnosť vyplácať vyšší objem dôchodkov by sa koncom prognózovaného obdobia prejavili výrazne vyššie deficity, ako v prípade zachovania súčasného stavu. V prípade zachovania by bolo hospodárenie trvalo deficitné, avšak výrazne nižšie tak v absolútnych hodnotách, ako aj v podieloch na HDP.

            Analýza dlhodobých efektov ukázala, že súčasný stav nie je ideálny. Zásahy smerom späť k zvyšovaniu váhy priebežného systému financovania však vedú iba k dočasným riešeniam jeho deficitnosti. Po odznení efektov spojených s jednorazovým prílevom prostriedkov by systém prešiel do výrazne vyšších a ťažšie udržateľných deficitov. O makroekonomických multiplikačných efektoch spojených s dočasne vyšším vnútorným dopytom sa dá tiež pochybovať, zo strednodobého a dlhodobého hľadiska sú skôr negatívne.

            Použité scenáre postihujú uvedené kvantifikovateľné aspekty uvažovaných zmien slovenského dôchodkového systému. Zmeny v kapitalizačnom pilieri dôchodkového systému majú aj svoje ďalšie dôležité súvislosti, ktoré sú mimo vypovedacej schopnosti použitých modelov. Ide predovšetkým o stratu dôvery k sporivému pilieru dôchodkového systému tak v domácom, ako aj v medzinárodnom meradle.

            Z domáceho hľadiska je dôležité, že po budúcom prognózovanom prehĺbení schodkov dôchodkového systému bude pravdepodobne nevyhnutné opätovne posilniť kapitalizačný pilier. Z dôvodu straty dôvery to bude veľmi komplikované, pričom stupeň tejto komplikovanosti  sa ťažko kvantifikuje.

            Z medzinárodného hľadiska je dôležité, že uvedené scenáre poukazujú na vytváranie tlakov na nesplnenie maastrichtských kritérií a porušovanie pravidiel Paktu stability a rastu, ktoré by po vstupe Slovenska do eurozóny v prípade nedostatočnej nápravy deficitu verejných financií mohlo viesť k uplatneniu sankcií v podobe pokuty zo strany Rady EÚ. Zároveň je známe, že menová politika sa bude v rámci svojich možností snažiť týmto tlakom odolať. To zatraktívni slovenskú menu pre prílev špekulatívneho kapitálu so všetkými negatívnymi sprievodnými a následnými efektmi.

            Výpočet krátkodobých efektov je založený na kombinácii dvoch prístupov, z ktorých jeden využíva model SVAR (structural vector autoregression model) a druhý Mundell – Flemingov model. Model SVAR slúži na popísanie exogénnych šokov v ekonomike pomocou autoregresných rovníc. Pre popísanie efektov bol takisto skonštruovaný a modifikovaný model typu Mundell – Fleming. Tento model popisuje rovnováhu na trhu peňazí a tovarov (pri predpoklade otvorenej ekonomiky). Takisto umožňuje vyčísliť reakciu jednotlivých premenných modelu na marginálne zmeny v ekonomike. V našom prípade sme počítali s mimoriadnym nárastom príjmov obyvateľstva spôsobených výberom nasporených prostriedkov z druhého piliera.

            Pre potreby analýzy možnosti reakcie makroekonomickej hospodárskej politiky  na predmetný dopytový šok bol aplikovaný zovšeobecnený ekonomicko-matematický formalizovaný model.  Výsledky kvalitatívnych analýz reakcií ekonomiky na reštriktívnu menovú a fiškálnu politiku v kombinácii s dopytovým šokom v podmienkach možného zhoršenia rizikovosti krajiny, kurzových očakávaní a vysokého prílevu eurofondov sú uvedené v tretej časti tejto práce.      Prvá časť tejto práce sa venuje analýze pomocou modelu SVAR, druhá časť zahŕňa popis konštrukcie modelu typu Mundell – Fleming a analýzu založenú na tomto modeli a tretia časť obsahuje popis a aplikáciu zovšeobecneného IS-LM-PB modelu.

            Analýza krátkodobých efektov si kládla za cieľ identifikovať a kvantifikovať dopad jednorazového vyplatenia úspor druhého piliera dôchodkového systému, čo z hľadiska ekonomickej teórie predstavuje dopytový šok domácností. Boli na to aplikované tri typy cielene modifikovaných či zovšeobecnených modelov.

Hlavné závery modelu SVAR sú:

– aj keď šok podporí krátkodobo rast HDP z dlhodobého hľadiska nebude mať vplyv na jeho rast ani úroveň,.

– infláciu výrazne zvýši predovšetkým v prvom roku (o 0,84 p.b.), celková cenová hladina vzrastie,

– peňažný agregát M1 sa zvýši aj dlhodobo – z dôvodu transakčného dopytu,

Hladné závery Mundell -Flemingovho modelu sú:

– 78 % prostriedkov, ktoré si ľudia vyberú na vlastné účty bude použité na spotrebu,

 – z každej koruny, ktorá bude vyplatená obyvateľom bude 48 % minutých na dovoz tovarov a služieb,

– iba 38% zo všetkých vyplatených prostriedkov tak prispeje k rastu HDP,

– výrazný bude inflačný vplyv – rast o vyše 0,6 percentuálnych bodov, čo môže viesť k nesplneniu inflačného kritéria,

– v prípade, že bude snaha eliminovať inflačné dopady novely zákona na nulovú úroveň bude potrebné stiahnuť všetky prostriedky vyplatené obyvateľstvu pomocou reštriktívnej fiškálnej politiky. To bude možné uskutočniť iba pomocou výrazného zníženia vládnych výdavkov prípadne zvyšovaním niektorej z daňových sadzieb.

Hlavné závery modelu IS-LM-BP sú:

– cieľavedomou reštriktívnou menovou a fiškálnou politikou je možné obmedzením dodatočného hospodárskeho rastu zamedziť inflačným tlakom,

– vplyv na úrokové miery bude pravdepodobne neutrálny,

– vplyv na výmenný kurz bude veľmi komplikovaný, protirečivý a vo výraznej miere závislý o zmien očakávaní a teda vysoko rizikový.

Analýzy krátko i dlhodobých efektov pomocou piatich ekonomických modelov neviedli k žiadnym povšimnutiahodným protirečeniam, ktoré by vyplývali z charakteru aplikovaných modelov. Možno konštatovať, že vzhľadom na metodologicky rozdielny charakter použitých modelov, tieto viedli až k prekvapivo rovnakým výsledkom, ktoré oprávňujú k týmto zovšeobecneným záverom:

Prostriedky použité na vyplatenie nasporených prostriedkov dôchodkového systému síce z krátkodobého hľadiska povedú k dodatočnému hospodárskemu rastu, ale z dlhodobého hľadiska sa na hospodárskom raste neprejavia. Dočasný hospodársky rast nepochybne vytvorí dodatočnú infláciu, ohrozujúcu splnenie maastrichtského inflačného kritéria. Tomuto inflačnému tlaku by bolo možné  úspešne čeliť koordinovanou menovou a fiškálnou politikou, ktorá síce zásadne neohrozí úrokovú stabilitu, ale vnesie veľkú neistotu do kurzového vývoja, čo je národohospodársky rizikové a ohrozuje to splnenie maastrichtského kurzového kritéria. Zredukovanie druhého kapitalizačného piliera by malo priaznivý vplyv na krátko až strednodobé hospodárenie Sociálnej poisťovne, avšak dlhodobé hospodárenie by ovplyvnilo negatívne.

            Vzhľadom na špecifičnosť skúmanej problematiky a krátkosť času riešenia tejto úlohy autori privítajú všetky poznámky či komentáre, ktoré sa budú snažiť zohľadniť pri dopracovaní tejto publikácie do obsahovo a jazykovo redigovanej podoby.

 

Kompletnú štúdiu autorov Kvetan V, Mlýnek M, Páleník V., Radvanský M., Šikulová I. s názvom „Makroekonomické dopady novely zákona o sociálnom poistení“, EMPA, Bratislava 2007, je možné nájsť na :

 

http://www.empa.sk/download-files/makroekonomicke-dopady-novely-zakona-o-socialnom-poisteni.pdf